内容摘要：美国的繁荣，与它的国家管理制度息息相关。它的公共管理平台，是制度设计与国情特点相结合的产物。它使多元和多层次的社会得以共存，发挥各自优势，又不乏精英领导。它不断创新，解决发展中出现的问题。美国国家管理制度上的特点主要表现为：九大地理文化渊源，三大政治文化， 三权分立的政治体制，联邦主义的中央地方关系，有组织的利益集团，强大实在的离心力和向心力，事实上的精英管理等。而且，在建国以来的两百多年间，美国政府经历了多次大规模的以思想运动为先导的公共管理改革。这些发展经验对于正致力于改革开放事业、谋求新世纪辉煌的中国具有重要的借鉴意义。
关键词：比较公共管理，美国公共管理；中国公共管理；公共管理改革；美国政治制度特点
引言
鸦片战争以来，经过了洋务运动的曲折，戊戍变法的失败，五四时期的思想革命，大革命的浴血奋战，建国以来的艰苦创业，特别是20世纪80年代以来的改革开放，中国人民终于解决了温饱问题，积累了经验，集聚了人才，营造了强国、富民、改革和进步的蓬勃大势，与世界接轨，开始在工业化、城市化、信息化和全球化的道路上迅跑。这是中国几百年来前所未有的发展契机。在这样的时刻，研究发达国家的发展经验，审视自身发展过程的问题和教训，有着十分重要的意义。本文试图从公共管理视角讨论当今世界强国美国的发展经验，寻求对发展中国的启示。
撰写本文的一个直接动因缘于笔者2004年夏在华盛顿的一次学者与官员的交流会议上，与一些美国的中国问题专家有过一次讨论。笔者提到，很多中国大学生认为中国对美国的了解要远远超过美国对中国的了解。不料一位负有盛名的中国问题专家说，“根据我们的看法，中国对于美国的了解，就像美国人对中国一样的无知。他们看了一些好莱坞的大片，一些电视肥皂剧，知道了一些美国影视明星，就感到对美国很了解了。殊不知那都是好莱坞炮制出来的电影故事。真正实体运作中的政治、经济和社会等情况，他们了解多少？否则也就不会有如此多无谓的争议。”当时附和他的意见的，有学者，也有官员。他的这些话尽管有些言重，但从中美早几年的许多磕磕磕绊绊的交往过程来看，两国之间的相互了解程度还是有待继续加深的 （Lan, Hu, and Wang，1999）。仔细想来，中国和美国都是巨大复杂的多元社会，就算中国人自己，对中国自身的了解又有多少呢？同样，许多美国人对美国自身的了解也是远远不够的，因而才会盲目自大，在个人甚至组织机构的决策选择上屡屡犯错误。
中国近年来到美国访问的个人、团体、领导干部、企业家和学者等等，有如过江之鲫。对美国的了解，已经开始从走马观花式的旅游观光到深入社会，了解政治、经济和社会的运作过程、文化背景，及其面对的自然、历史、传统和大众偏好的挑战。笔者希望通过此文，能够对这一进程有所贡献。
II.  问题的提出
美国是一个疆土辽阔、人口众多、资源相对丰富、天灾频繁、政治和宗教派别众多、种群和阶级矛盾鲜明、相当富裕、在工业、科学、军事和社会管理程度上高度发达的现代国家。在过去一个世纪中，特别是二次世界大战后，美国在经济、政治、军事、科学和外交方面强势崛起，直至在全世界独领风骚。是什么原因，使年轻的美国能够在短短时间内，赶上和超过世界上有数百年帝国历史的西方列强或有数千年古文明的东方大国，成为独占鳌头、领袖群雄的核心大国呢？ 
这个问题，也曾反复被许多国家的领导人，先知先觉的思想家，美国的或美国以外的、崇尚美国或反对美国的文化人、企业家、政治家等等提出或探讨过。有人说，美国之所以发达，是由于它得天独厚的地理位置。它有世界上与其它国家相比最长的海岸线，丰富的陆地和海洋资源，远离外部威胁的地理条件。也有人说，美国富强，得益于它的新教文化。其中坚韧、勤俭、刻苦、创新和自立的精神，是美国的建国之本。还有人认为，美国发达的最主要的原因，是它自由民主的政治制度。许许多多的美国政治家和学者，也对他们的民主和自由的制度感到自豪和骄傲。更有人认为，美国之所以是美国，完全是由于它的幸运。在建国时期，美国涌现出了一批通今博古、具有革命和创新思想的优秀知识分子、思想家和政治家，他们在新大陆上设计和创建了一个民主、和平和高效的治理体系，以宪法为基础、以自由为理想、以制衡为机制、最大限度地发展个人的潜力，追求财富的积累和生命的极大化。他们没有因袭的重担，没有传统制度和思维体系的制约，这才可能在一张白纸上写下了最宏伟的篇章。也有人说，美国之所以能成为今天的美国，是因为它年轻和蓬勃，一旦衰老，它也不可能会如此顾盼雄飞。
这些可能的答案，都似有理，但仔细深究起来，都不够有系统的说服力。比如说，一些非洲国家，也有很好的海岸线和自然资源，但迟迟得不到好的发展。英国对美国的殖民和控制的历史，并不亚于它对非洲的控制。亚洲四小龙的资源并不丰富，但在六七十年代间也大踏步发展，进入发达国家或地区的行列，资源真有决定性的作用吗？新加坡和马来西亚比，日本和尼日利亚比，谁更有资源优势呢？而谈到民主，欧洲实行这样的制度也有很多年了，为什么还落在美国之后。并且，曾几何时，中国在没有民主制度的条件下，也达到了经济社会发展和繁荣的巅峰。至于新教文化，它的发源地是欧洲，为什么发源地没有享受到这一文化基因的优势，而让文化底蕴不深的美国能够后来居上？并且，美国是一个多元文化，而非单一基督新教文化。这一多元文化的基础，使得它与世界各地的政治、文化、商务、知识的交流都方便通畅。20世纪80年代以来的许多文献都在论证，美国的发展得益于它的多元文化。比如受东方文化强烈影响的加里福尼州，是一个经济上欣欣向荣的大州，年GDP达到全美的13%。   
事实上，美国的繁荣，与它的国家管理制度息息相关。它的公共管理平台，符合美国国情，又使多元和多层及的社会得以共存，允许它们发挥各自的优势，不断创新，解决面临的问题。那么，这是一个什么样的制度呢？本文的重点，就是要努力回答这个有关管理制度的问题，探讨一下在特定的地理、文化、历史和政治经济条件下，这一制度有什么样的功能，如何运作，在美国的发展和前进的过程中是如何起作用的。在进入这个主题之前，我们先用有限的篇幅，介绍一些美国的基本情况。
III． 充满挑战的美国[  所有数据都来自美国历年的官方统计调查数据。见 www.census.gov]
美国全称为美利坚合众国 （the United States of America），它地处北美洲，北临加拿大，南接墨西哥，东有北大西洋，西为北太平洋。据2004年统计数据，美国的50个州和哥伦比亚地区加起来有 9,631,418 平方公里土地。其中陆地面积为 9,161,923 平方公里，水域为 469,495 平方公里。美国有12，034 公里的陆地边境线 ，其中8，893 公里与加拿大接壤（ 包括2，477 公里的阿拉斯加边境线），3，141 公里与墨西哥接壤。美国有19,924 公里的海岸线 （包括从古巴租借的关潭岛有29公里海岸线）。美国在土地面积上仅次于俄国和加拿大，在人口上仅次于中国和印度。在世界格局中，算得上少有的泱泱大国之一。
美国的地理气候大多温湿，但在太平洋中的夏威夷和东南部的佛罗里达是热带气候，在北极的阿拉斯加属北极气候，密西西比河以西的平原带属半干旱气候，西南盆地属干旱气候。西北地区处于寒带，但落基山脉东坡的干暖的西南风时时会吹过来，减低北方的寒冬的凛冽。总体说来，美国有宽阔的中部平原，西部的大山，和东部的丘陵山地。可耕地面积为土地面积的19.13% (2001)。
美国自然资源和矿藏丰富，煤、铜、铀、金、铁汞、镍、锌、钨、钾、磷、矾土、石油、天然气、木材等许多稀有金属和工业原料应有尽有。同时，不太广为人知或常常被人们忽略的是，美国也是一个多灾多难的国家。常见的自然灾害包括在太平洋盆地附近的海啸、火山爆发、地震；大西洋和墨西哥湾海边的飓风；中西部和东南部的龙卷风；加里福尼亚的土崩；西部地区森林大火；时而出现的洪灾；阿拉斯加北部的冻土层；最近使全球瞩目的卡特琳娜洪灾，等等，都是影响美国人民发展经济，安居乐业的制肘，也是激励美国人民不断创新，追求科学，与大自然斗争的环境因素。
科学的高度发展，对生态也产生了相当严重的破坏。美国是世界上燃烧化石燃料最多国家，每年释放出的大量的二氧化碳引起的酸雨和空气污染，十分严重。农药和农用化肥的大量使用，也引起了水资源的污染。固体废料的处理，随着化工用品的多样化、人口的增长和对更多土地的需求，越来越难。在缺少淡水的西部地区，如何管理和使用水资源，防治沙漠化，都是美国政府和人民必须认真面对的问题。
除自然环境外，美国是多民族杂居和多教派共存的国家。从种族构成来看，据2003年的统计数据，有81.7% 白种人口 ，12.9%的黑人，4.2%的亚裔，1%的土著美国和阿拉斯加人口，0.2% 的夏威夷和太平洋岛屿土著人。 其中，能所说英语的人口占 82.1%，能所说西班牙语的人口占 10.7%，能所说其他印欧语言的人口占 3.8%，能所说亚洲和太平洋岛屿语言的人口占 2.7%，其他语言 0.7% (2000 年数据) 。据2000年的全国普查，在美国，在家里用非英语进行交流的人口达17.9%，其中有11% 是第一代的移民。所以，不仅从历史上来说，即便从当前来看，美国也是一个移民国家。美国人民的识字率很高。在十五岁以上的人口中，能够写的人的比例有97% 强。
 从宗教上来说，根据2002年的一个估计，美国的新教徒占人口总数的52% （包括各种教派）, 罗马天主教教众占人口总数的24% , 摩门教信徒占人口总数的 2%,  犹太教教众占人口总数的 1%, 穆斯林教众占人口总数的 1%, 其他宗教人口 10%, 非教徒10% 。从数字上看，美国人信教的很多，新教徒尤其多。但即使在新教之中，也是教派林立，区别非常之大。
   美国是技术经济大国。2004年的经济总量为11.75万亿美元，人均GDP达40，100美元。其中，农业对GDP的贡献是 0.9%， 工业对GDP的贡献是19.7%，　而第三产业，也就是我们所说的服务业的贡献是 79.4% 。美国的经济活动中技术成分含量非常高。美国的支柱工业是石油、钢铁、机动车辆、航天航空、通讯、化工、电子、食品、日常消费品、木材和矿业。主要的农产品为小麦、玉米、大米等其它粮食、水果、蔬菜、棉花、牛肉、家禽、奶制品、山货和鱼。美国近年来面临的农业问题挑战包括政府对烟草、糖、和棉花生产的补贴。在号称市场经济的美国，这些农产品的出口要靠补贴才能完成，使美国在世界贸易组织中非常地没有脸面。 
从经济形式上来说，美国自认为是市场经济高度发达的国家。在这样的经济实体中，私营企业主和个体是经济活动中最大的决策团体，自己选择对自己有利的经济活动。各级政府对企业和市场的影响是通过税收、公共政策，购买服务和产品来实行的。政府消费是经济活动中的一个很大的部分，占三分之一左右。 相对说来，由于经济和政治传统的原因，美国的私营企业在扩大投资和资本运作、解雇员工、开发新产品等方面比西欧和日本等国家有更大的灵活性和自主权。 
美国的许多企业都是高科技企业，处于科学技术的最前沿。在计算机、医药、航天航空、军事设备等等领域，美国的科技水平更是位处前列。它有16，000 多所政府、企业、高校和非盈利团体管理的科学技术研发实验室，是其高科技工业强有力的基础，其中最有中坚作用、从事基础科学研究、并不断有突破的是一百多家国家和高等学校的实验室 （克罗，2005 ）。高科技产业的迅猛发展速度和高科技产业的资本密集型特点也决定了成功的企业获得暴利的潜力和失败企业的亏损幅度，更容易造成巨大的贫富差别。自从1975年以来，几乎所有的真正的收入增长都集中在收入高端的20%家庭。
美国的经济在近几十年来也经历了一连串的考验。1987 年的黑色星期天，股市的单日跌幅超过了1929年的大萧条时期；在亚洲金融危机后，金融危机开始冲击美国，使金融市场在2000年大幅跌落，特别是技术股份，至今还没有喘过气来；2001 年的“911” 恐怖攻击；2003年3月开始至今还不能结束的伊拉克战争；加上2005年9月的卡特琳娜大洪灾，和近年来不断攀升的石油价格，都对美国经济是严重的冲击。美国经济中基础建设投资的匮乏（2004年占GDP的15.7%），老龄人口的不断增长和他们不断增长的医药和退休费用，巨大的外贸和财政赤字 （2004年的财政赤字是 4，760亿美元；国债近8万亿，是当年GDP的65%），低收入家庭停滞不前的收入增长，都是美国经济中潜在的危机。美国之所以还在增长 （2004年的制造业经济增长幅度为 4.4%），主要依靠有活力的高科技。
从就业方面来说，美国政府2004年的估算是，美国从事农业、林业和渔业的人口是 0.7%, 制造业、采矿、交通、和工艺的从业人员为人口的22.7%, 从事管理、专业和技术的人员为34.9%, 销售、办公室工作的人员为25.5%, 从事其它服务的人员为16.3%　（注：以上计算不包括失业人员）。2004年全国的失业率为5.5% 。有9%的家庭，即12.4%  的人口处于贫困线以下，测量贫富悬殊的基尼指数为0.45。低收入的10%的人口消费水平是全国消费的 1.8%，高收入的10%的人口的消费水平是全国消费的 30.5% (1997数据)。  
美国，就处于这样一个充满机会又充满挑战的环境之中。它不光有科技、财力和自由民主政治的光环，也有贫穷、不公、失业和债台高筑的困窘。它的每一次进步，都与历史和领导人的决策有关，它的每一个问题，也大都产生于社会和国家制度与管理的缺失。
IV.  从历史和美国领导人的决策选择看美国的崛起
美国1776进行独立革命，宣布立国，从英属殖民地的地位中解放了自己，通过1783年的“巴黎条约”得到了国际社会的正式承认。当时的一批建国先贤，在美国向何处去，如何建立国家制度等问题上，进行了持久和激烈的争论，达成了有限共识。而在独立建国的大政方针上，他们有高度的一致性。国家的体制， 就是在他们激烈的论战中诞生的。华盛顿作为美国独立革命的总司令、第一任总统、和不肯享受终身领导权开国元勋，名垂青史，被后人塑成巨大的石雕，嵌刻在南达科达州的总统山上，被列为总统山上的第一人。 
19、20世纪是美国成长、发展和壮大的时期。在建国初的13个州的基础上另外加上了37个州，并获取了一些海外领地。其中包括杰弗逊在1803年用当时相当于1500万美元的重金从法国手上买来的路易斯安纳和以北的80万平方英里的土地，以及1846年美国通过墨西哥战争从墨西哥夺来的德克萨斯、加利福尼亚和西南地区。美国在19世纪中叶开始西部大移民，跨过了落基山脉，开拓西部，建筑铁路。在这个过程中，早期的爱尔兰和华工都做出了巨大的贡献。
著名的“路易斯安纳购买” （Louisiana Purchase of 1803）在一夜之间使美国的领土翻了一倍，这些土地包括后来的路易斯安纳、阿肯索、密苏里、衣阿华、北达科达、得克萨斯、南达科他，新墨西哥、内布拉斯加等州的所有或部分土地。这是美国领导人的又一次远见卓识，它的决策者杰佛逊 （第三任总统），被列为总统山上的第二人。
墨西哥战争的起因是，德克萨斯州在1836年宣布从腐败和集权的墨西哥独立，但没有得到墨西哥的首肯。宣布独立的德克萨斯于是寻求机会加盟美国，没有得到立即的接收。1846年2月，美国国会投票决定兼并德克萨斯，收德克萨斯为美国的一个州，并派了驻军。墨西哥在1846年4月25日派兵进攻德克萨斯南部边界，攻击美国驻军。美国开始反击，战争持续了17个月，以美军于1847年9月14日占领墨西哥城结束。1848年2月2日，在瓜达卢佩 （Guadalupe Hidalgo）签订和约，墨西哥将德克萨斯、加利福尼亚、新墨西哥州的部分和全部现有的西南州领土，让给美国。美国和墨西哥的战争，是美国军事史上伤亡最惨重的战争。战争直接阵亡率为1.5%。但有15% 死于疾病，还有12% 由于受伤、疾病而退伍。很多人长期受病痛和伤残折磨。所以说，战争的直接伤亡率在25%以上。算上以后继续受战争创伤折磨的，可高达35% 到40%。但从美国国土扩展的角度来看，它又为美国后来的发展争得了条件。
美国建国以来还有过两次重大的历史转折。一是南北战争 （1861-1865）。这是美国建国以来的第二次革命。代表新兴工业资产阶级的北方统治者与代表南方农奴主阶级的保守的庄园主之间以革命的方式，解决了不可调和的矛盾，解放了黑奴，统一了南北经济区，加强了联邦政府的领导，为美国的全面工业化拓平了道路。林肯作为南北战争的领导人，成为了总统山上的第三人。
另一次大的历史转折是20世纪30年代的大萧条后的罗斯福新政。1929－1933年的大萧条残酷地揭示了自由放任资本主义在大规模生产条件下可能对社会造成的伤害，使美国人民学会了用大规模的公共管理手段对社会的经济活动和百姓的生老病死问题进行更大的干预，用社会化管理解决了原始资本主义经济理论上的不足。富兰克林·罗斯福（小罗斯福）总统的成功，与他的远房堂叔西奥多·罗斯福（老罗斯福）总统在20世纪初启动政府反垄断、对行业和垄断资本进行制衡的机制有很大的关系。老罗斯福是美国的第26任总统 （1901-09），以建立联邦规制、反托拉斯和提倡环境保护著称。如果说前几位总统名垂青史，多由于他们在建国和拓展疆土方面的贡献，而老罗斯福总统，却更是因为他在美国的工业化过程中提出的管理理念和改革措施方面的贡献，成为了总统山上的第四人。2006年7月的时代杂志以西奥多·罗斯福为封面人物，专文赞颂他在重建美国和建设现代化美国上的丰功伟绩。
可以看到，美国的发展，与美国领导人在历史大潮中所做的决策选择是不可分割的。在每一次重大的历史选择关头，他们能够有优秀的领导人，做出符合美国利益的重大决策，从而一次次将美国的发展推向新的高峰。这反映了精英决策在美国国家生活中重要性。
V. 从文化和管理体制的特点看美国的发展
美国管理体制上的特点主要表现为：九大地理文化渊源，三大政治文化， 三权分立的政治体制，联邦主义的中央地方关系，有组织的利益集团，强大实在的离心心和向心力，事实上的精英管理等。 
第一，美国的九大地理文化渊源。“九大地理文化渊源”的提法最早见之于《华盛顿邮报》记者焦耳·嘉若（Joel Garreau）在1981年出版的《北美九大民族国家》一书。在书中，嘉若写道，大家应该忘记过去在小学六年级地理课本上讲的东部、西部、北部、南部，忘记那些分割美国与加拿大或墨西哥的国界线，那些苍白无力的阻挡金钱、移民和思想渗透的障碍物，或是那些经过仔细筛选和编纂的、只在教科书中存在但历史的真实中并没有的光荣过去。事实上，在北美，存在着九个民族国家，每一个都有自己的首都，自己的权利、影响和关系网络。它们看起来不同，感觉上也不同，而且说话时听起来口音也不同。这九个“民族国家”或“文化区域”的疆界，很少与政治的州（省）界相吻合。最重要的是，每一个民族国家都用其独特的视角看待世界。嘉若甚至找出了每一个民族国家的首都、标志、描述词和大众十分熟悉的描述它的区域文化的电视节目。下面就是一个大致的地图[ 图标来源：http://www.harpercollege.edu/~mhealy/g101ilec/namer/nac/nacnine/na9intro/nacninfr.htm]：




如图所示，第一个是“岛屿国家（The Islands）”。它包括南佛罗里达州和包括古巴在内的一些南美的岛屿。首都是迈阿密，标志是棕榈树和金钱， 描述词是毒品 （Drugs）， 重要的文化标识在电视剧如“迈阿密的罪恶（ Miami Vice）” ， “杰米自助餐馆（Jimmy Buffet）”， 和“金发老太太（Golden girls） ”中表现得淋漓尽致。
第二个是“铸造工厂”。　它的首都是底特律，标志是铸造工厂　（The Foundry ）。　核心词是制造业。深入人心的文化节目包括　“拉文与雪莉　（Laverne and Shirley）”，　“罗珊（Roseanne）”。　这一地区是北美人口聚集的制造业地带。　从纽约起，延伸到伊利诺州的芝加哥和威斯康辛州的米华基，包括中间的和南加拿大的一些大城区，是美国的工业重镇。在美国工业化时期为美国发展作出了巨大贡献。但近年来，这些老工业城开始滑坡，从“制造工业带”　变成　“铁锈带”，经济不景气。　
第三个是　“墨西哥美国”。　标志为牛仔的靴子（MexAmerica ）。　它的首都是洛杉矶，描述词为“经济高潮。”　区域中大众文化有代表性的电影是El Norte。
第四个是“面包蓝子”。　标志是麦穗　（The Breadbasket ）。文化首都是堪萨斯城。描述词是　“农业。”　有文化代表性的电视节目是玛丽、泰勒、摩尔。嘉若甚至说这个传统的农业区在美国这些区域中应该是运作最好的地区。它地处北美内陆的平原低地，被称为美国的社会新思想的“认可者。”　如果一个新的思想在这儿被接受了，那就可以认为它在美国别的地方已得到了认可。换句话说，就是文化的核心高地，比较保守。只有把他们攻下了，新的思想才会被真正接受，变成美国的文化。
第五个民族国家叫做　“生态乌托邦。”　标志是常青树（　Ecotopia ）。　文化首都是旧金山。描述词为“水”，因为当地的水资源十分丰富。代表区域文化特点的电影为　“公民盖尹”。　这个区域主要在北美的西北岸，包括北加州和阿拉斯加。 此地区个人主义和环境保护受到极高层次的尊重，可谓崇拜。它是过去右翼军事主义的大本营　, 也是激进的环保主义者的集聚地。当然，这里也是微软和硅谷的所在地。生态乌托邦被认为是一群喜欢稀奇古怪和外国的东西的人。比如说，它的教育中心贝克莱大学，就被认为是六十年代人的中心。总体来说，美国人认为这一带是亚太文化圈。　
第六个叫做新英格兰。标志是烧木头的炉子 （New England ）。文化首都是波士顿。 代表区域文化特点的电视节目为电视连续剧 “欢乐酒吧”。 新英格兰地区包括美国的缅因州、新罕普尔、佛蒙特、罗德岛、马萨诸塞、康州和加拿大几个大西洋省如纽斯不揽斯维克(News Brunswick)、 诺娃斯科嘉(Nova Scotia)、普林斯埃德华岛(Prince Edward Island)和纽方德兰（Newfoundland）。新英格兰地区主要是农业带， 主要经济活动包括农业、林业和渔业。 如今，旅游和休闲是这一地区迅速增长的经济活动。新英格兰地区的人有很强的历史感、自力更生的精神和良好的教育水平。
第七个叫做“空旷地。”  标志是采矿的吊车和蒸汽铲 （ Empty Quarter ）。 文化首都是丹佛。描述词是资源和开阔地。代表区域文化特点的电视节目为 “黄土地：你征服它或是它征服你”。此地是美国生产原料丰富的地区，人口稀少。 许多关于这个地区的重要决策是在这个地区以外做出的。
第八个文化区叫做 “迪谐”  （Dixie ）。  “迪谐” 这个词有好几个来源。一种说法是它是从一个曼哈顿奴隶主的名字迪西 （Dixy） 延伸出来的（直到1827 年，蓄奴在纽约州是合法的）。迪西的家园，在当时被描述为舒适的农业庄园。南北战争时期，一首由丹尼尔·艾模特1859年写的关于南方生活的歌“迪谐天堂” （Dixie’s Land）将这一词在南方广为传诵，成为了南方军队的军歌。文化首都是亚特兰大，标志是南方反联邦军的军旗，主要描述词是 “变了”。代表区域文化特点的电视节目为电视连续剧 “女设计师”、“达拉斯”。 伊利诺州的南部也属 “迪谐。”这个地区有较多的黑人人口，低收入层的汽车房，和较高的凶杀和自杀率。 
第九个是魁北克。 标志是魁北克的休闲花 （Quebec ）。 当然， 它属法语和法国文化区。
嘉若对所谓九个民族国家——更准确地说，美洲地区的文化区域——的划分区虽然在细节上会有些争议，但美国是一个有多种文化特点，历史渊源和区域特性的国家确是不争的事实。而且，他对一些地区特点的描写，可谓入木三分。美国的国家制度，就建立在如此多元的文化基础之上。这也从另一个侧面，确定了它的地方政府有地方特色、能够处理地方独特问题的特点。
中国也是一个很大的国家，区域差别，从文化、经济、政治、地理合语言方面来看都非常大。严格地说，中国各地的人在基因特点上都有明显的标志。不说西藏、新疆和云贵的少数民族，就是汉民族本身，也有许多不同的体格和面部特征。他们的生活条件、生活习性、行为方式和长期形成的文化环境，区别都非常明显。如何将区域条件和文化差别大的国家有效地统一和治理，也就是如何处理中央与地方管理之间的关系问题，是这种大区域、多文化国家必须面对的挑战，需要在政治文化和国家管理机制建设上下功夫。
第二， 美国的三大政治文化。政治文化与大众文化的区别点在于，政治文化注重的是国家的管理思想和人与人、人与国家、人与社会之间的权力关系和利益分配关系， 它是政治体制设计和政策的制定和决策的思想基础。 提出美国有三大主流政治文化的是当年布鲁金斯研究所的一位资深研究员黑克罗（Heclo， 1986）。一般人认为美国是一个极端崇尚个人主义和个人自由的国家。黑克罗在经过仔细的研究和论证后指出，美国至少有三大主流政治文化。一种是西方现代革命后奠定的自由主义政治思潮。这一思潮承袭 洛克、卢梭、米尔 等人的思想，通过美国的独立宣言，成为现代美国政治生活中的主流思想，很多自由主义的精神，也通过宪法得到了巩固和弘扬。这种自由主义认为，人人生而平等，每一个个人，都是自己利益最好的判定者。个人通过自己的奋斗和努力，创造自己的生活，是崇高和值得尊敬的。从这个角度来看，国家应该管得越少越好。 美国著名的政治家、思想家、教育家，独立宣言的起草人杰佛逊，就是这一政治文化的著名代表。
第二大政治文化是社团主义。社团主义在认可个人主义的前提下，注重社区、团体、家庭教会的利益。它强调，个人自由和个人利益固然重要，但个人自由的区间和个人利益的范畴是由个人所处的团体、社区、家庭、教会等等决定的。也就是说，它并不承认绝对的个人主义，而是承认有条件的个人主义，个人利益由社团、族群来定义。严格地说来，这一思想也符合西方启蒙运动的思想。比如说，洛克假设了一个人类绝对自由和平等的境界——“自然状态”，在其中，每一个人都有享有绝对的行为自由，财产支配自由和平等。但在这个世界上，总是有人在私利、欲望的驱使下，违反上帝意志，行丛林之法，弱肉强食，对别人进行侵夺，进入所谓的“战争状态”。为了保护自己的生命、财产安全，免受被无端剥夺，人们便组成社团，建立政府，自愿放弃一部分绝对自由的权力，服从社团和政府的管理，遵从社团和政府的法则，同时，在遇到外部袭击和侵犯的时候，接受社团和政府的保护。所以说，一个人一旦进入文明社会，脱离了原始的自然状态，他的行为就不得不回受到文明团体的集体利益的制约。当然，这种集体利益的制约，也是有条件的，它必须建立在保护个人利益的基础之上。否则，人民就可以有理由造反。可见，集体主义的精神，也是西方政治文化中的一个重要思想。在20世纪80年代里根时代，个人主义和私有化保守思潮风靡全球，而里根自己还在大谈社区、教会、家庭和民族。其原因正在于此。
美国的第三大政治文化是 “伟大社会的政治文化”， 即我们所说的社会主义的文化。说到这里，有些人会十分的不理解，认为一个资本主义国家，怎么会信奉社会主义的思想。事实上，欧洲的圣西门、傅立叶和欧文的乌托邦社会主义思想的根底，就是基督文化精神中的平等、博爱和普天之下皆兄弟姐妹的思想。这是人类社会的崇高理想，也深深影响了以马克思为代表的共产主义理论家。正因为有这样的民族文化基础，当年的麦卡锡极右派才会对社会主义思想忧心忡忡，大搞白色恐怖，利用战争和国际冲突来压制国内的反对声音。 
第三，三权分立的政治体制。美国的建国先贤们既希望建立一个强大、统一的中央政府，同时，他们也想保证不让政府中的某个个人或一小部分人过分集中地掌握权力。由此，他们创立了三权分立的格局，将政府的权力一分为三：立法、司法和执法，用宪法这一国家大法，将各自的权力定义下来。宪法的第一款给出了立法机构的定义，将立法的权力赋予给美国国会。宪法的第二款给出了总统权力的定义，第三款给出了司法机构即联邦最高法院和它的下属法院的权力定义。 在这样一个三权分立的体系内，每一个权力分支都按照给定的功能独立运行，但同时，它们又在权力的使用方面受制于其它两个体系，形成一套互相制衡的格局，使得某一个分支不能达到在权力上过分其中而滥用职权。他们希望这种制衡的体制可以用来到达保护公民的自由和权利的目的。比如说，总统有权否决国会通过的法案，有权力为联邦最高司法机构的法官提名。同样，联邦最高法院可以通过判决宣告国会通过的法案或总统采取的行动不符合宪法精神。国会也可以弹劾总统或联邦法庭的最高法官或其他法官。
立法机构——国会
宪法第一款界定了美国的立法机构为由众议院和参议院两院组成的国会。国会的主要任务就是撰写、争论和通过议案。通过的议案被交给总统批准生效。国会的另一项任务就是就重大的国家事务进行调查审核，监督和审计行政机构和司法机构的工作，举行公众有怨言或公众关心的重大事件的公听等等。
众议院代表数是以人口基数为准的。每个州的人口量决定他们能选出的众议员人数。全国的众议员人数为 435 人。竞选要求是年满25周岁，有七年以上的美国公民资格的公民。选上后，就不再算本州州民。众院的每一席代表都从界定的国会区中选出，每州至少保证要有一席。除了从各州选区选出的国会议员外，另外还有从五个地区来的五个代表，分别代表波多黎各、关岛、美属萨摩亚、维尔京岛和哥伦比亚地区。他们可以参加辩论，但无投票权。
众院可以制定税收法，决定政府官员是否犯了危害国家罪而必须接受议会的审判。众议员每两年选一次。而参议院却相对稳定，每两年只重选三分之一， 每个选上的参议员的任期是六年。竞选要求是年满30周岁、有九年以上的美国公民资格的公民。选上后，就不再算本州州民。参院有100个议员，每州2席，由公众直选产生。副总统兼参院主席。一般情况下副总统只在重要庆典或活动时出席参院会议，在票数持平的情况下投票。
  每届新的国会都在国会大选后的1月就职。从1789至1791年的第一届国会开始算，至今已有108届国会。国会每年开会，一般是从1月3日延续到7月31日。在特殊情况下，国会的会期会延长。
宪法把所有的立法权都赋予给了国会。宪法第一款第八节具体列出了国会的权限，如铸造钱币，维护军队，对外国宣战，规制洲际和国际商贸，联邦税收和支出政策等等。宪法赋予国会订立所有必需和恰当法律的权力。这是一个很有弹性的权力。
国会还和总统分享制定外交政策、控制军队的权力。比如说，虽然总统可以与外国签订条约，但要国会批准才能生效。国会可以对外宣战或批准军费，但三军总司令是总统。
根据宪法，联邦政府所有的拨款都需要得到国会授权。这也就是所谓的国会管钱包的权力。当总统的预算到达了国会后，众议院就开始建立预算基准。这一基准按照“1974年国会预算控制法案” 确立基本的联邦政府的总支出水准。在这个底线的基础上，他们再进一步讨论详细的政府部门拨款[ 财政年度为10月1日至第二年的9月30日。]。
总统
美国总统是执法机构的首领，也通常被认为是政府首脑。他虽然有很大的权力，但他的权力是被宪法界定和限制的。具体说来，宪法赋予了总统以下的权力：总统为武装部队的三军总司令；总统可以在获得参议院三分之二的支持的情况下签订条约；可以接待外交使臣或其它类的外国领导人；在获得参议院批准的条件下任命大使、最高法院的法官、联邦法官或任何国会设立的政府官员；每年对国会作年度工作报告；给国会提交议案；在特殊情况下召开国会会议或在国会有争议是否休会的情况下宣布国会休会；监督法律的忠实执行；赦免反对美国的罪犯。   
这些权力，大致可分为三类：一为国家首脑的代表，二为行政功能，三为立法功能。作为国家首脑，总统接见外国元首，有权承认外国的领土和国家主权，与其订立条约。当然，这些条约需要得到国会的批准。总统也有权指定驻外使节，由国会批准后生效。作为最高军事长官，总统有权在不宣战的情况下在海外使用军队。如果要宣战，需要得到国会的批准。总统的行政功能包括任命执行机构各个部门的行政长官（需要得到国会的批准），也可要求各个部门的行政长官对其部门的事务提出书面报告。
美国总统是美国政府中一个十分有影响力的人物。由35岁以上、美国出生并在美国居住超过14周年的美国公民竞选任职。四年一期的任期可连任两期。[ 1951年前，总统任期没有设限，但总统们都遵从华盛顿总统建立的不成文先例，两届后即不再参选。富兰克林·罗斯福打破了这一历史传统，连续四届成功竞选总统。他在第四任的初期死于任上 （1945）。六年后，国会通过第22条修正案，将总统的任期限制在两届。]  美国总统如果被众议院认为犯了“叛国、行贿或其它的重大罪行”，可被国会的多数票弹劾。弹劾的结果只算一个法律的指控，还不足以使总统离职。这一指控会被送到最高法院审理裁决。如果最高法院由三分之二的投票判定指控成立，被弹劾的总统就必须要离职。轰轰烈烈的克林顿性丑闻案引起了很多国会议员的不满。他们提出了弹劾指控，进入了投票程序，但是在众议院未获得通过。
总统的预算是执行总统的行政功能中的一件大事。总统每年提出下一个年度的财政收支计划，由国会审核。根据1921年的预算与会计法，总统每年在2月份的第一个星期一向国会提交预算。这一预算必需包括：上年度末的国库收支情况，本年度和下年度的国库收支状况预测。白宫的管理与预算办公室协助总统收集数据、编排预算。[每年，政府印刷办公室 （GPO）书店的门口都回挤满了人等待总统预算的出笼。总统预算也可以从以下网址获得。http://www.gpoaccess.gov/usbudget]
总统在立法方面的权力可以从以下几个方面表现出来。在立法过程中，总统只能推荐议案，而写议案的必须是议员。总统在立法方面的权力表现在当国会通过了一个议案，议案就会被送给总统批准签字。总统有三种选择，1）签字同意，议案变法案，生效成为法律。在这个阶段，只有当最高法院裁决本法案不符合宪法，才能宣布其无效。2）否决议案。议案无效，被退回给国会。大多数情况下，总统会解释他为什么否决了议案。国会可以否决总统的否决，但需要有对议案支持的三分之二以上的票数，因而国会的否决很难经常发生。3）总统不采取任何行动。如果国会在总统收到议案后的十个工作日都还在会议期间，议案会在没有总统签署的情况下自动生效。但如果国会在总统收到后的十个工作日中间休会，议案自动被否决。如果总统用这种方式来否决一个议案，就叫做“袋袋里的否决”，　议案胎死腹中，国会也不能再对总统的否决采取再次否决权。
总统否决权是一项很有影响的权力。经常发生的是，当要求国会重新考虑议案时，总统只要威胁说要行使否决权就可以了。当然，否决权也有其局限性。总统可以对整个议案行使否决权，但不能对其中的某些部分进行否决。这就使得总统经常要考虑与国会就一些问题进行妥协。国会会通过一个总统同意的议案，但加上一些总统并不喜欢的条款。事实上，妥协是总统与国会合作工作的一个重要组成部分。
总统下辖十五个内阁部。这些部包括：国务院，财务部，国防部，司法部，内政部，农业部，商务部，劳动部，卫生、人员服务部，住房与城市发展部，交通部，能源部，教育部，退伍军人服务部和国土安全部。部长由总统提名，需要参院51票以上的认可。他们不得是国会成员或别的民选官员。他们的任期与总统的任期相同。但总统可以在任何时候解聘他们，不需得到参院的批准。而他们在总统任期满时，也应该提出辞呈。
总统的内阁部加上副总统，环保局长，总统管理与预算办公室，国家毒品控制政策办公室主任，国土安全助理和美国国家商务代表一起组成总统内阁。他们是总统最信任和最紧密的顾问，每周与总统开会。另外，应总统要求来参加周务会议的还有白宫的秘书长，中情局局长，经济顾问委员会的主席，联邦危机管理署，中小企业管理局，美国驻联合国大使。 
司法机构
宪法认定最高法院为美国的最高司法机构。法院的权力由美国宪法第三款界定，管理范围在美国国家法典第二十八条中有详细说明。最高法院最重要的责任之一就是在对宪法精神有争议时提供对宪法的权威解释，裁决政府的法律或行为是否存在违反宪法的精神。这一程序被称为司法审查。它使法庭在联邦法或州法与宪法精神相违背的时候有能力取缔它们。由于最高法院是解释宪法的最高权威机构，它的决定只能被它自己的另一个决定或宪法修正案来改变。 
司法审查使得最高法院在美国政治体系中占有了一席至关重要的地位。它是美国政府各个分支，包括州与地方等之间争端的裁判员，是许多重大问题的终审决定机构。比如，1954年，法庭在“布朗诉教育董事会” 的案件中禁止了公立学校中的种族隔离。这一裁决使得许多公立学校和机构开始禁止种族隔离。2000年的美国总统大选中，在戈尔的大众选票高于布什，而选举人团选票有争议的时候，最高法院以五比四的票数裁决布什胜出，把布什送入白宫，成为新一届总统。
最高法院对联邦的其它法院有绝对的权威，但对州法院的权力却相对有限。最高法院对联邦其它法庭的裁决有终审权，并可规定其它联邦法院的程序。州法院也必须服从联邦法院对宪法作出的解释。但联邦法院不能裁定州法或与州宪法相关的事宜，也不管理州法院的日常运作。
最高法院由9名大法官组成。其中一人是首席大法官。法官们由总统提名，参议院批准。一旦一个人通过参议院批准，宣誓就职成为大法官后，他就享有终身职。它是美国仅有的两种有终身职务权的职业之一 （另一种是为了保持言论自由而设的高校教师的终身职务权）。而大法官的数字从美国建国以来有过变化。1789年，华盛顿总统任命了6名大法官。1801年变成5名。次年又变成6名，1803年增至9名，而在1863年变为10名，三年后又变成7名。富兰克林·罗斯福总统曾想把法官数增加到15人。但从1869年至今，大法官的数字一直保持在9名。
最高法院每年10月的第一个星期天开庭，延续到第二年的六月底。每年处理7，500 多个案子，这些案子大多从基层法院开始。其余时间，大法官们做研究和写作。
第四，联邦主义的中央与地方关系。美国的中央与地方关系是以联邦主义思想为主体的。联邦思想是中央集权的思想。在美国的历史沿革中，先有不同的地方政府，再有中央政府。建国初年的联邦党人认为要有强大的美国，一定要有统一的中央意志和中央权力，同时，也让地方有足够的自主发展的空间。联邦的基本思想是，联邦政府是有限政府。凡宪法有明文规定的联邦权力，联邦政府有绝对的权威。美国的宪法对州政府的权力、地位及其与联邦政府的关系，做了详细具体的定义和限制。宪法第一款第十节明确规定任何州政府之间不得订立条约、建立同盟或成立联合体；铸造钱币；发放信用劵；用金银币以外的任何形式偿还债务；通过任何否决合同责任的法律和分封贵族的头衔；也不能在没有国会批准的情况下，征收进出口税，豢养军队，订立外交关系合约或宣战。而如果没有明文规定的权力，就不属于联邦政府。宪法的第十项修正案中明确指出，宪法中没有明确赋予联邦政府但也没有被明文禁止的政府权力，归于州政府或者人民。也就是说，州政府被认为是人民权益的最终代表。
地方政府被认为是州政府的创造，区域划分、权力分配都从属于州政府。在历史上，地方政府曾经被州政府管得很死，无法发挥积极性。后来，有的城市开始向州政府要求扩大地方的自主权，申请地方自治，也就是申请州政府把一定的权力下放给地方 （市、县、镇或乡）。这些权力包括功能的 （多大权限），财务的 （财源、税收、借贷等等）、人事的 （雇工的条件和规定）等方面。每个州、城市情形不一。但这些权力一旦批准给地方，若干年内不变，地方政府不必每次就事论事与州政府讨价还价，地方有就相关问题做出决策的权力。这一制度给了地方政府很大的自主性和灵活性。其结果是，美国的许多地方政府，可以像一个大公司一样来管理，灵活、充满创新的动力和可能。 .   
这种中央与地方关系演变的结果是，美国的地方政府有了更大、更灵活的自主管理权限、直接对辖区内的市民负责，同时，它的灵活和自主，不能违反中央和州政府的基本法律。
第五，有组织的利益团体。有组织的利益团体是美国政治生活中的另一个重要因素。公民们根据自己的政治利益或偏好结成社团，表达政治意愿、游说国会、捍卫自己的权力，参与地方、州和全国的选举。在这样的制度下，一些有时间、有资源的大财团，比小的团体对政策更具有影响力。但是，如果个人碰到了巨大的不公平，想要极尽一切力量申诉，他也可以通过自己的团体及其与之有联系的议员、民意代表、媒体和司法体系表达自己的意见。这也是我们常看到的美国政府在多方压力下，对个体利益表现出比较高的关注程度的原因。
第六，强大实在的离心力和向心力。美国的地方政府和各个部门管理的范围不一，传统上有很强的分权思想，这是离心力的基础。但是美国联邦宪法、以总统为代表的强大的执政官僚，和执政党所代表的政治理念 （不是一成不变的），形成了强大的行政向心力，使美国在国家层面的公共政策得以推行和实施。这是美国制度中的张力与合力的统一。
第七，事实上的精英管理国家。美国尽管以民主国家自居，但在政治运作过程中，精英阶层的能力、政治和管理智慧、包括选举法中的选举人团制度，都使精英阶层占尽先机。即使在宪法中，他们也认为美国是“共和” 的国家，并非大众理解中的 “民主”国家。在这样的政体中，社会上有能力、有资源、有管理经验和知识的精英分子，在国家的管理中事实上能起到更大的作用。民主的意义，在于国家制度中对人民的基本权利和意愿表达的保障。
VI．美国发展历程中的公共管理改革
在建国以来的两百多年间，美国政府经历了多次大规模的以思想运动为先导的公共管理改革。这些改革，大都在推动美国的社会进步过程中起到了重要作用。 我们可以把美国公共管理的改革历程分为如下几个阶段。1） 建国时期理想主义与现实主义的博弈 （杰弗逊与汉密尔顿的争论，1775-1783）；2）人事改革使美国从腐败中重生（1883-1911）；3）科学管理改革（1911-1933）；4）人文关系学派使美国步入人力资源管理的轨道（1933-1945）；5）新政拯救了美国的资本主义 (1933-1950)；6） 伟大社会运动(20世纪60年代)；7）里根革命(20世纪80年代)；8）克林顿改革(1992-2000)；9）小布什改革(2000—现在)；10）新公共服务到新治理（蓝志勇，2006）。
建国时期杰佛逊与哈米尔顿的争论人皆尽知（1775-1783）。两人都是开国先贤，联邦党人。杰佛逊是美国独立宣言的起草人，第三任总统；哈密尔顿是联邦文献的主要思想家之一，华盛顿总统的军事顾问，第一任财务卿。杰佛逊崇尚追求个人自由、小政府、绝对的自由市场、利益集团政治，政府对社会的干预越小越好。而哈密尔顿作为美国的第一位财务卿，饱尝当家的艰辛，主张政府对经济的有限干预、保护民族工业、开拓公共工程、建立国家银行。杰佛逊是美国自由、民主、激进的理想主义的代表，而哈密尔顿是美国务实的现实主义的代表。他们的辩论，都是以杰佛逊胜出为结果，但美国建国后的发展轨迹，如国家干预、国家工程、国家银行的建立 （联邦银行）等等，又无一不是沿着哈密尔顿勾画出来的轨迹。理想与现实的博弈，是美国政治生活中的一件大事，一直延续至今，美国的国策，就是在理想主义批判下的现实主义的表现。 
人事改革使美国从腐败中重生 （1883-1911）。美国在19世纪上中叶，腐败问题十分严重，在选举过程中政治分肥的现象也很普遍。当时一位杰克逊总统，就倡导平民政府，认为只要参加了助选的人，就应该在政府分得一份工作。因为政府的工作是应该人人能做的。1883年的公务员法案，是美国行政改革的一个里程碑，它的具体有效实施，是若干年以后的事。但它反映的是一种用理性和公正的公务员制度来反对腐败的意图，将美国的公务员制度引上了现代轨道。 
科学管理改革（1911-1933）。以“科学管理之父”泰勒开其端绪的科学管理理论，是美国管理制度现代化的理论基础。它追求效率、效益和经济, 提出用科学的方法生产和管理，提高生产效率和回报，达到资方和工人的双赢，从而缓解了当时十分尖锐的劳资矛盾，推动了社会进步。当时的美国政府，通过媒体和国会听证，大大宣扬了科学管理的精神，为美国的工业化科学管理推波助澜。 
在科学管理基础上发展起来的人文关系学派 （human relations, 1933-1945）。它注重生产和管理程序中员工的心理感受，将参与管理、员工激励和发展的思想引入了企业和政府的工作与管理程序，提高了国民的人性化、民主化和自我价值意识，将美国带入人力资源管理的轨道, 为有后劲的持续性发展开辟了道路。
罗斯福新政(1933-1950)。罗斯福的百日立法，在美国开了政府大规模干预经济的先河，使自由放任资本主义变成了在国家制度规制范围内有序发展的资本主义。不少学者认为，新政拯救了美国的资本主义, 使之走上了现代的发展道路。 
在20世纪60年代，美国在约翰逊总统的领导下，开展了一场伟大社会运动 （Great Society）, 目的是建立新城市，反贫困，追求男女和族裔间具有平等权利。这一运动对社会的开放和性别、族裔之间的平等，起到了正面的作用。
在罗斯福新政近四十年后，20世纪80年代的里根政府开始了小政府、分权和私营化的改革。里根改革是对四十年大政府运动的反思，目的为削减政府官僚，提高政府效率。但由于里根政权很快陷入了与苏俄的军备竞赛，债台高筑，留下巨额国债，改革的成效被大大抵消。  
克林顿政府(1992-2000)上台后，挟中青年政治家的改革雄风，进行了重塑政府的改革。这场改革注重基层平民、创造就业机会、开展信息技术革命、与保守的政治势力斗争，在美国的现代政府改革中，浓重地写下了自己的篇章。它提高了美国人民的士气，平衡了预算，创造了美国历史上最长的经济增长期，提高了就业率。克林顿政府时期是一段值得认真研究的公共管理改革史。
2001年小布什政府上台后，提出了以市场为基准的政府改革，增强了始于克林顿时期的绩效管理，强调外包和公共服务第三部门化。即便在伊拉克战争中，也大批使用雇佣的私营机构为战争服务。至于改革成效，布什自己也承认他的工作重点在战争，而非政府改革结果和业绩。. 
出于对新公共管理和布什政府以市场为基础的改革的不满，一些美国学者提出了“新治理”和“新公共服务”的思想。但这些思想还基本停留的在理论探讨的范围之内，在理论上和实践操作方面都有待进一步完善。
VII． 美国的未来方向和中国公共管理的挑战
通过以公共管理视角对美国发展历程的考察，可以看到，一个大国的发展、成长和壮大，靠的是历史的机遇、优秀的领导群体、开放的思维、相关的制度保障和能动的适应时代潮流的不断改革。表面的偶然，往往存在于历史的必然之中。 美国的成长，与它在革命的关键时刻，拥有一批有理想、有能力、有激情的人才群有相当的关系；在西部开拓、南北战争时期和工业化时代，美国也都产生了一批大智大勇的领导人，他们从国家的长远利益出发，制衡分裂力量和行业垄断大财团，还借用学界的力量，不断推行改革，调整社会的发展方向，使政体内充满了变革和创新的活力。 
当然，领导人对国家发展的巨大影响，也有另外的一种表现。近年来小布什政府以市场化为基准的政府改革，成果并不显著。他代表石油和军工利益集团的强势政治运作，已经开始遭到学界的系统批评。在2006年的美国公共管理年会上，资深管理学者爱伦就批评布什政府违反宪法精神，拒绝和逃避对公众的财务和战争问题的问责，控制公众舆论和躲避公众批评，严重违反美国的政治程序。爱伦还号召行政官僚系统的公务员，以职业理性和制度法规，与违反国家管理程序的利益集团政治作斗争 （Rubin，2006），以维护国家的公共理性和利益。她的这些批评，代表了相当的民意，隐含了新一轮政治与行政改革的先机。由于多民族、多党派、多元文化和多利益集团的特点，美国不是大家所想象的一个美国，而是有多个美国。美国人民通过他们内部的政治与管理程序，将他们自身的思想和需要通过不同的利益团体进行政治表达。如果他们能够妥善解决国内的这些问题，美国就会继续发展和强大，否则，他们也难以避免重蹈当年大英帝国衰落的覆辙。
再来看中国的情况。经过28年的改革开放，中国已经积累了相当的人才、资源、管理能力和经济建设经验，准备开始现代化的发展起飞 （Rostow,1953）。如果中国的领导精英，能够正确决策，建立现代政府的管理体系，发挥中国的政治文化特点又借鉴发达国家的良好经验，就一定能抓住这百年难逢的历史机遇，把中国引向新的未来。
当然，多年来的单目标（经济发展）改革，也积累了很多的社会问题。 在历史上，中国失去了一些发展的机遇，使当前的全面现代化改革先天不足。比如，在欧洲社会动荡导致欧洲现代化革命的17、18世纪 （英国革命、法国革命等），中国在经历动荡后又重新沦入新一轮封建王朝 （清）的统治。在19世纪日本明治维新和美国反腐败改革的时期，中国的洋务运动由于改革理念的局限而流产夭折。在19世纪末和20世纪初美国、日本迅速工业化的时期，中国引进了进步运动的口号 （科学、民主），但辛亥革命失败后，又陷入了军阀混战。20世纪60、70年代，是亚洲四小龙腾飞的时代，中国却在轰轰烈烈地进行文化大革命。进入新的世纪，中国的学界和领导精英努力学习发达国家经验，致力于融入世界发展潮流。但较真起来，应该认识到，中国要补的课还很多。以现代改革的要求来看，中国社会环境表现的是科学不足、市场不足、官僚不足和现代性不足。政府工作中所表现出的是规制不足、管理不足、推动不足、服务不足。从思想资源来看，西方意义上的哪一种方法都有意义，但单靠哪一种方法都还不够。现在要学要做的事很多，但过去的课也要补。不是发达国家的经验能不能用的问题，而是自己学没学好，有没有用对地方，有没有营造配套条件和社会发展基础的问题。这一问题，笔者将另文专述。 
在文化支撑方面，中国传统文化的力量在五四和文化大革命中被削弱，新的现代的文化力量还没有形成。中国现代的知识、管理和政治精英，面对的是前所未有的压力与挑战，有的是前所未有的机遇，能够完成的也很可能是前人梦寐以求但无法完成的伟大使命。而通向胜利的道路，很可能取决于中国如何借鉴发达国家的经验，在世界管理和文化遗产的基础上，自主创新，走出自己的道路。

主要参考文献：
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Rubin，Irene, S., 2006,“Don’t feed the crocodiles: Public administration’s role in restoring democracy”, Donald C. Stone Lecture，April 3, 2006 in Denver, Colorado during the American Society for Public Administration’s National Conference。 
蓝志勇，2003年，行政官僚与现代社会，广州：中山大学出版社。
蓝志勇，2006年，“美国公共管理学科的发展轨迹及其对中国的启迪”，《中国行政管理》第4期。 
2005 Statistical Information. www.census.gov
（作者单位：浙江大学行政管理研究所、美国亚利桑那州立大学公共管理学院）

作者为浙江大学光彪特聘教授，浙江大学行政管理研究所所长，本文写作获浙江大学曹光彪高科技人才基金资助。作者感谢郁建兴教授在促成本文写作和对本文进行编辑过程中所作的努力。
责任编辑：严国萍