制度是社会发展由可能到现实的一个解^（１）。西部地区12省(区、市)少数民族人口占全国少数民族总人口的86％左右，90％以上的面积是民族区域自治地方。^（２）西部民族地区最大的问题就是经济文化落后，民族区域自治制度在社会主义市场经济条件下能给予民族地区多大制度支持，解决其基本生存问题并实现西部的跨越式发展，是社会各界关注的焦点之一。笔者认为需要探讨民族区域自治制度的设计理念和实际运作中的问题及原因所在，强化和更新制度观念，充分挖掘民族区域自治制度的政治资源，不断完善民族区域自治制度以加速少数民族的跨越式发展。

一、民族区域自治制度设计为少数民族的跨越式发展提供了合法性空间

    在以汉文化为主的多元民族文化背景下，民族区域自治的制度安排是国家为保障少数民族拥有发展的合法权利而赋予少数民族在聚居范围内自主管理本民族内部事务的权力，是为解决各种民族如何共同生活、平衡不同利益集团间关系的方式、途径。所以民族区域自治制度的设计直接导源于国家的稳定、民族团结、社会进步和经济发展等政治层面的根本利益。这一制度安排肯定了在单一制的多民族国家中，权力的核心层——国家在一定范围内自主行使权力，协调促进全国各民族的共同发展。同时国家站在帮助少数民族发展而又防止民族分裂倾向的立场上，对民族区域自治地方有一定的干预、指导权。民族区域自治制度设计的科学性在于，它既为边疆少数民族发展安排了一定的权力空间，又合理有效地限制这种空间。“民族区域自治只是一种有限自治，”^（３）只具有相对独立性，是国家出让给少数民族聚居地一定的自主空间，即变垄断性的单一权力为分享性的多样性权力。自治权的行使有严格限制，不能超出民族聚居区，仅是附加于地方国家机关职权基础上的特殊权利。尽管如此，它照顾到少数民族政治上受尊重的情感需要，通过少数民族干部的培养选拔任用，使少数民族及其精英有合法分享国家权力、利益诉求的渠道和机会保障。正是由于民族区域自治制度解决了少数民族对国家政权的政治参与、利益分配问题，也就解决了政治制度的认同、合法性问题。所有这些都最大限度地降低了治理成本和国家安全隐患，使我国几十年来总体上始终保持团结、稳定，为各民族和谐发展提供条件。这在世界民族矛盾不断、地区冲突不止的背景下，更显示其制度功效。

“制度安排按黑格尔的逻辑，比它实现的有限目标更重要。因为它比作为有限目标实现的东西保存得更长久。”^（４）民族区域自治制度的确立就是运用政治权力的强制性、普遍性、难以抗衡性特征，在少数民族聚居区给少数民族让渡出一定的自治权，让少数民族各项权利在还未拥有实际实现的主客观条件之前有一定的制度空间安排。所以这项制度的价值不仅在于它体现了多少少数民族合法享有的利益(已实现的)，而且还包含了它将带来和实现诸多未知的少数民族权益(还未实现的)。民族区域自治制度体现对少数民族的人文关怀，其设计包含两个“前在预设”^（５）。一是肯定少数民族有与汉族不同的利益诉求，而且可能差异很大。给予少数民族聚居地的少数民族自主管理本民族事务的各项权力，防止权力的汉族专断和汉族的话语霸权，以便使少数民族的利益和自我发展的要求在民族聚居区可以通过合法途径实现，而不至于淹没在浩大的汉族利益诉求中，造成整个政治系统的紧张。这就确认了边疆少数民族必须有生存发展空间。民族区域自治制度为少数民族未来发展提供了可能性的合法空间。这正是民族区域自治制度的价值所在。

二、民族区域自治制度实际运作的偏差及其原因探析

民族区域自治制度作为我国解决民族问题的政治形式，不是为自治而自治，而是为了加快少数民族发展。实行民族区域自治制度，既体现了民族自治地方同全国的共同性和统一性，又照顾民族聚居地的特殊性。但这种有助于少数民族发展的自治权并未完全落实，主要表现在：

1民族区域自治权缺乏具体化规定，中央与民族自治地方的行政权限不清，地方自主权的规定细化不够，不便于运作，形同虚设。

2民族区域自治法的实施细则、配套法规等长期以来存在较大缺口，也没有被提到重要的立法议程上来，五大自治区的自治法规更是几上几下，出台无期。

3民族区域自治法缺乏完善的监督机制和法律责任。“谁负责监督自治法的实施、违反自治法应如何处理等不甚明确、完善，影响了自治法对民族区域自治权的落实和保障。”^（６）

4在国家基本国策和基本政治制度的关系上，民族区域自治没有受到足够的重视，尤其是未能根据体制转轨的要求对各项自治权，特别是经济自治权做出适时的调整和改变，致使一些难以执行的自治权自动失效，渐渐地使自治权缩小。民族区域自治制度在改革开放20多年的时期内没有得到明显的改善与发展，这个不争的事实，妨碍了民族区域自治地区实现自己的权利，影响通过这些权利设定改变少数民族贫困状况、逐步缩小与东部地区的差距，实现真正意义上的平等。

究其原因，主要是：

(一)制度磨损

总体制度框架确立后需要一系列的具体制度来体现。任何制度起初设计都很好，但在运行中会因各种因素发生异化、磨损，逐渐偏离原来的目标，需要人们加以厘清、调整并不断创新，使之更具造血功能而富有活力。制度只有不断创新才是最好的，不能使制度刚性化。而长期以来我们对制度的磨损及功能递减规律认识不足，对民主制度的硬化趋势没有准备，缺乏完善和发展制度的紧迫感。当民族区域自治这项民主制度，在国家的政治、法律和社会生活中定型、成熟并显示优越性后，更多的是强调保护而非创新。尤其是创新需要与原来的民主制度相适应或契合，而不是不相容甚至相冲突时，需要付出更多的政治智慧和努力加以更精巧的设计，好逸恶劳的本性使冒风险的冲动泯灭，制度的惯性加大，刚性化成为必然。在如何完善和发展民族区域自治制度方面应对有关制度的传统认识和观念作出适当的调整，甚至改变。可以从两个方面看民族区域自治制度的不足、完善和发展：一是从民族区域自治制度本身来看；二是从民族区域自治制度之外，即从民族政策与制度的全方位的视角来考虑对民族区域自治制度的完善与发展的问题^（７）。

(二)政策磨损

任何制度的存在、发展始终都跟不上社会的发展变化，这就是制度的局限。这种局限需要通过不断调整政策加以弥补。如果政策不能加以调适，就会使制度的局限放大，阻碍社会的发展。在改革开放加速实现现代化的背景下，国家对东部沿海的优惠政策优势凸显，再加上体制转轨，诸多用行政和计划手段建立起来的民族优惠政策失效。如温军对民族经济方面的各项优惠政策的执行情况(自20世纪50年代至1997年)进行了量化统计分析，结论是，各项政策的保证执行程度(即继续执行的政策数在该项政策中所占的比例)不断降低，财政优惠政策为44％，税收优惠政策为36％，民族人口生育政策为75％，人口文化教育照顾政策为90％，民族地区工业发展政策为50％^（８），由此民族区域自治制度所能庇护的少数民族利益逐步消减，民族地方习惯了的依赖化为乌有，不适应的结果是民族区域自治地区严重的贫困普遍化。如何在社会主义市场经济条件下有效保障民族区域自治地区弱势群体的利益满足，加速少数民族发展，彰显制度的价值是一重要历史课题。

(三)环境磨损

制度是在特定环境下平衡不同利益集团间关系的方式、途径。它需要相应的环境条件才能发挥作用。民族区域自治权的行使要建立在信息分配的平等基础上。但边疆民族地区与内地相比所处自然环境、交通和通讯状况较差，居住分散，不可避免地使信息传输的管道变细变脆，大众传播媒介无法发挥其在信息沟通中应有的作用。环境条件对人的影响是不可逆转的，资讯占有上的不充分是影响少数民族发展的潜在因素。因为缺乏抵制非法干预的资讯凭借而易产生依赖，习惯于封闭，缺乏自治意识和观念，不能理解民族自治权的真正价值和意义，而使自身发展的能力逐渐萎缩。它影响了少数民族合法权利向合法权益的转换，造成与其他地区实际上的不平等^（９）；虽然民族区域自治制度赋予少数民族当家作主的权利，然而“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化的发展”。^（１０）没有良好的资讯条件，任何经宪法和法律宣布了的权利，只不过是一种形式而已。

(四)自治权实际行使中的磨损

制度如果是镶嵌进去的就存在一个人们的思维方式习惯问题，需要体现人们心理上的自然默认和观念上的自觉共识。遗憾的是一些国家机关公务员特别是领导干部对民族区域自治制度的地位、作用认识不足，民族区域自治的理念和制度还远未达到深入人心的地步，这在很大程度上造成了对其贯彻执行的障碍。自治权作为民族区域自治制度的核心和实质，自治法中规定的很多权利需要民族地区自己去制定和实施，为此要调查、研究、论证、起草法律法规，因资金和人才稀缺，抵消了自治权可能带来的利益。因自治能力较弱，缺乏维权意识、变通意识，未能将本地的资源优势转化为现实优势，致使少数民族的利益没能得到最大程度的实现。当然自治权的顺利行使，在很大程度上还取决于国家权力的下放。实际运作中地方权力资源来源于与中央的讨价还价。西部少数民族的利益表达往往是逆市场经济的，谈判能力弱，因而实际获利小。这也是影响自治权落实的重要方面。

总的来看，民族区域自治制度是一个多层次结构的政治制度，既包括较为原则的基本准则，又有一系列具有明显可操作性的规则、程序、方式等外层制度加以充实。民族区域自治制度的价值理念要变为现实必须充实有关的外层制度，制度、法律确定的少数民族权利要变为实际拥有的权利有一个过程。现实生活中存在着自治地方经济文化落后于非自治地方的现实，并不足以说明民族区域自治总体制度不好，关键是民族区域自治制度的政治资源未得到充分有效的挖掘利用。

三、让民族区域自治制度运作起来实现少数民族跨越式发展

完善民族区域自治制度是现阶段民族地区经济文化政治发展的实际需要。既要从目前西部低层次的实际出发，加快少数民族的跨越式发展。又不能因此而忽略以人为本，必须促进少数民族全面发展。为此必须让民族区域自治制度运作起来，实现少数民族依法自治，真正自治^（１１）。这需要国家权力强劲扶持和民族区域自治地方自治能力的培养。

(一)国家法律和制度扶持

用法律保障民族区域自治制度的贯彻落实是我们党把马克思主义民族区域自治政治方式成功运用于我国的重要标志。要促进少数民族的全面发展关键在于真正贯彻落实宪法与民族区域自治法的有关规定。这就需要中央权力的逐渐下放，给民族地方释放一定的权力空间。因为民族自治地方最大的资源优势就是民族自治权，最强有力的竞争手段也是民族自治权。^（１２）民族自治权首先是一种国家权力——更多的是强调它独立支配和指挥社会资源的能力和所应承担的职责。其次是少数民族当家作主的权利，是作为集体的民族行使的权利。^（１３）完善、落实民族区域自治制度需要国家帮助，使其具有真正的明确性、具体性、规范性和可操作性。首先要健全自治法规的批准程序，规定明确的批准期限和权限以及争议的处理机制。其次，应规定民族自治地方无论是自治区还是自治州、自治县制定的自治法规，凡是涉及对国家法律法规的变通补充的，都应报全国人大常委会批准。其它自治法规，自治州、自治县的除自治条例需报省、自治区、直辖市批准外，其余的报省、自治区、直辖市人大常委会备案即可。这样一方面保障国家法律的统一实施，另一方面也可简化自治法规的立法程序，有利于民族自治地方及时制定切实可行的法规，以促进少数民族的发展。

(二)科教无形资本投资的政策扶持

应坚持马克思列宁主义的民族观，即大民族要以对待自己的不平等来消除历史上遗留下来的事实上的不平等。“西部空间格局不经济”^（１６）是不可更改的，西部少数民族要获得与东部同样的成绩往往要付出几倍、几十倍的努力。在保障国家整体利益的同时，必须考虑西部民族的实际情况，对民族自治地方的利益给予照顾和优惠。这种照顾在知识经济的时代，尤其要强调智力、知识、科技、信息等无形资本投资比重的西部倾斜。其重要性丝毫不亚于财力支持。教育作为一种公共产品和服务，国家应保证在全国范围公平提供的基础上给西部发展更多获取教育、科技、研究开发以及知识、技术和人才的机会。国家要加大对西部教育的资金投入和政策投入，鼓励民间办学，探寻知识人才共享的办学模式，解决人才短缺和闲置并存的矛盾，通过自己培养、委托内地高校培养、企业培训等多种方式快出人才，出好人才，以增强西部民族自治地方的“造血”机能，提高西部公民吸收知识的能力。其次优先开放西部电信市场，加快通讯、网络设施建设，扩大公民交流知识与信息的能力，变信息不对称为信息均衡分布，为西部少数民族，跳跃式发展提供可能。要调整相关政策，把资源开发与少数民族的切身利益结合起来，真正使少数民族群众受益，使民族自治地方尽快发展起来。可以考虑自治地方以资源入股的方式参与国家的资源开发，通过资源开发风险共担、效益共享的分配方式，强化民族地区内在的经济活力，避免以往在民族地区开发资源中出现的“孤岛效应”；民族地区理应象经济特区那样比一般地区享受更多的政策优惠。充分体现区别对待的原则，在税种的划分、共享税的分享比例、税收增量返还系数等方面实行与一般省市不同的政策。凡民族自治地区的人均财政支出达不到全国人均水平的，应由中央财政给予转移支付补助，使之达到或高于全国人均支出水平，以保证民族自治地区财政能为当地提供与全国大体均等的社会公共服务。只有这样，少数民族全面发展才有根基。

(三)自治意识和自治能力建设

民族区域自治地方要积极主动地实践运用、落实自治权，保障平等权。让少数民族切身感受到自治权与自己的利益相关性，是激励少数民族自身的观念转变、自治能力提高的最佳选择。应深入细致地研究民族自治地方实际存在着的特殊情况，尤其是实行区域自治的民族的特殊情况，尽快制定能切实促进少数民族发展的民族区域自治法规、实施细则和配套的制度，并采取多种措施把法律法规的规定落到实处。在修改和制定地方的自治条例和单行条例时注意拓展立法的范围。不仅要涉及语言、文字、教育、文化、经济等方面，还要注意立法重点向经济功能性转化。最大限度地用活用足自治法赋予自治地区的各项自治权，并围绕经济建设的重点，制定出一系列特殊的专项条例，使国家的优惠政策和地方的立法工作衔接起来，以保障西部少数民族的跨越式发展。□

注释：

(1)(4)鲁鹏：《制度与发展关系研究》，人民出版社出版，第15页、第75页。

(2)《论转型时期发达地区与民族自治地区的统筹发展问题》，《社会科学》2004年第1期第9页。

(3)周平：《民族政治学》，高等教育出版社出版，第101页。

(5)秦德君：《制度设计的前在预设》，《政治学》2003年第1期第20页。

(6)(9)郑贤君：《地方制度论》，首都师大出版社，第283页、第433页。

(7)陈云生：《论完善和发展民族区域自治制度(上)》，广西政法管理干部学院学报2001年第4期。

(8)《中国民族经济政策的形成、演变和评价》，《民族研究》1998年第6期。

(10)《马克思恩格斯选集》第3卷第12页。

(11)敖俊德、戴小明：《关于民族区域自治法修改和实施的几个问题》，《中南民族学院学报(人文社会科学版)》2001年第3期。

(12)(13)曾宪义：《民族地区现代化进程中的民主法制建设》第411、401页，民族出版社。

(14)杨国忠等著《中国西部大开发战略》第95页，广东教育出版社。

(作者单位：中共云南省委党校)