黎映桃  汪玉凯

作者简介：汪玉凯（1946—），男，汉族，国家行政学院公共管理教研部教授，北京大学政府管理学院博士生导师，主要从事公共行政、公共管理和电子政务研究。黎映桃（1972—），女，汉族，北京大学政府管理学院博士研究生，主要从事行政学理论与实践研究。本文为汪玉凯教授主持的交通部海事局课题【中国海事管理体制改革研究】之主要成果。

摘要：中国海事管理体制经过多次变革，在取得诸多改革成就的同时，也渐次暴露出不少制约海事事业深入发展的新问题。在国家提出进一步深化行政管理体制改革以及海事管理的战略地位日益彰显的现时，回顾中国海事管理体制发展历程，分析其变迁的规律，理性审视其存在的问题和面临的挑战，明确推进海事管理体制改革的时代机遇，探寻海事管理体制改革的愿景框架，无疑对缓解我国海事管理体制中的新矛盾、促进海事事业的长足发展，具有重大的理论和现实意义。

关键词：中国海事管理体制改革；海事管理体制；海事管理

中图分类号：D63   文献标识码：A    文章编号：1007-9092(2008)02-0022-07

国家海事管理事业的成败，取决于海事管理体制完善与否；而海事管理体制的完善，得益于海事管理体制的不断革旧鼎新。经过半个世纪的风雨历程，中国海事体制经过几度变革，使国家海事事业得以发展。但是，由于社会发展进程错综复杂，海事体制及其管理工作也不可避免地呈现出一定的复杂性，在某些领域出现了不少新矛盾和新问题；而且，随着改革的日渐深入，一些新矛盾和新问题还成为中国海事事业进一步发展的制约瓶颈。因此，在国家提出进一步深化行政管理体制改革的宏大背景下，加强海事管理体制改革研究，对改进和完善海事管理体制，推动国家海事管理事业长足发展，无疑具有重大的理论价值和现实意义。

一、我国海事管理体制的沿革及其规律

新中国成立至今，为适应国家政治、经济和社会发展，我国海事管理经历了三次模式与体制的双重变革，其中，海事体制的变革规律突出显露，尤其值得我们重视并资以指导改革。

1、海事管理模式的形成与发展。（1）探索型海事管理模式（1949年-1973年）。建国初期，历尽频年战火的国家百废待兴，经济建设刚刚起步，水陆交通极不发达，国家对水上交通管理缺少经验，当时的水上交通工作主要是水上航行秩序、港口管理和船舶检验。水上交通安全和船舶管理机构变动频繁，一切都处于探索和管理经验积累的阶段。（2）权力型海事管理模式（1985年—1998年）。这一时期，我国正经历空前深刻的社会变革和社会转型，改革开放和行政体制改革融合进行。虽然整个国家体制打上了传统体制的烙印，国家管理和经济领域的行政管理色彩浓厚，但国家经济和社会各项事业得到了快速发展。这时的水上交通管理的重点已由内陆转向沿海和海区。为调动中央和地方的积极性，国家对中央和地方的管理权力进行了初步划定。（3）职能型海事管理模式（1998年——现在）。这一时期，政府行政体制改革进一步深化，整个政府改革的重点确定为政府职能的转换。在明确中央与地方权限的基础上，我国海事管理着眼于进一步整合机构，明确事权，履行适应经济、社会发展和扩大开放要求的管理职能。强调由事项管理转向功能监管，由重视职权转向重视职能，由借重政策管理转向依据法律和规则监管。

2、海事管理体制的定型与变革。（1）港船管理体制。1949年，中央政府在交通部海运总局设立船政室，管理全国航运安全。1953年，政务院批准在交通部设立港务监督局，沿海各主要港口设立港务监督机构，负责水上交通安全管理。1956年和1958年，交通部分别设立船舶登记局和船舶检验局，并在各地设立分局，负责港口、船舶等设施的检验管理。1966年，交通部又在长江干线设立长江航政管理局。1973年，国务院、中央军委成立全国水上安全指挥部，设在交通部。这一体制与探索型管理模式相对应，其工作重心在于港口管理和船舶检验。（2）水上安全管理体制。1985年，国务院作出决定，改革水上交通安全管理体制，划定了中央和地方对港口、海区管理的权限和事项；确立了中央和地方对内河水域管理的权限和事项，将沿海港务局的港务监督、海上无线电通讯机构和隶属航道局的航标测量处划出，组建了14个海上安全监督局，实行交通部与所在城市双重领导、以交通部为主的领导体制。同期，成立了中国海上搜救中心和中国船级社，隶属于交通部统一管理，承担海上搜救和远洋运输服务的工作职责。这一体制与权力型管理模式相对应，其工作重点在于水上交通安全和港航秩序。（3）海事管理体制，也即现行体制。1998年，国务院决定将交通部船舶检验局与安全监督局合并，组建交通部海事局。将我国沿海海域（包括岛屿）和港口、对外开放水域等管理事项，收归中央海事机构统一管理；将中央管理水域事项以外的内河、湖泊和水库等管理事项，划归地方海事机构管理。这次改革意在统一海事政令、海事布局和海事监督管理，由海事机构全面履行维护水上交通安全秩序、防止船舶污染、管理船舶和海上设施、提供航海保障等职责。这一体制与职能型海事管理模式相对应，海事管理机构职能扩大为保卫海上安全、保护海洋环境和加强船舶航行管理等。

3、海事管理体制变革的基本规律。从我国海事管理模式与体制的历史演变过程中，我们可以发现如下基本规律：（1）海事管理体制变革根源于国家经济与社会发展，受国家经济体制改革和社会变革的深层作用。港船管理体制产生于计划经济时代，它基本适应行政干预经济而经济自求平衡的现实需要；安全管理体制产生于市场经济建立初期，它基本适应推行政企分开、加强行业管理、全面培育市场的现实需要；海事监管体制产生于市场经济全面运行阶段，它适应了创建精简、统一、效能的海事管理体制的现实需要。（2）海事管理体制变革直接作用于政府行政体制改革，是整个政府体制改革和海事自身发展的双重产物。我国的改革步骤确定为“经济先行与政治慎行”，其中，政治慎行主要表现为政治操作层面的行政管理体制改革。近30年来，我国共进行了5次大规模的政府行政体制改革，每一次改革，均有政府机构的设立、变更和终止，均有政府职能的调整、配置和重新定位，均有人员编制的增减、集散和其他变化。在海事自身发展的基础上，这些整体意义上的政府行政体制改革措施，势必对海事体制的形成与变革产生直接影响。（3）海事管理体制的变革过程中，既产生了诸多可贵的制度性成果，也因机构变动频繁而带有体制不够稳定的缺陷。一方面，各时期的海事体制运行以来，海事管理机构加强了各项海事管理工作。改进管理方法，进行船员、船舶和海上设施分类管理的制度构建；积累了管理经验，建立了海上安全、海上防污和海上秩序科学管理的制度框架；整合了管理资源，开展了试图协调海事内部运作和内部管理的制度探索。另一方面，海事管理发展的进程中，海事管理机构在50年中进行了9次撤并，如此频度的机构变更，使我国海事管理体制带有不够稳定的局限，这不能不引发我们的改进性思考。

二、现行海事管理体制改革的必要性与紧迫性

现行海事管理体制下，我国海事管理取得了来之不易的历史成就，但不可否认的是，由于各种复杂原因，海事管理体制还存在不少突出矛盾与问题，这些矛盾和问题的危害，彰显出我国深化海事体制改革的必要性和紧迫性。

1海事管理权力配置不够合理。海事管理体制的核心内容是海事管理权力的划分和管理职能的配置。海事管理权力在行政组织中表现为行政职能，在法律体系中表现为海事管理职责与职权。海事管理权力的划分决定了海事管理职能的配置，海事管理职能的配置又左右海事组织结构和机制的运行。海事管理权力涵盖海事管理规则制定权、海事行政许可权、海事行政监察权、海事行政处罚权等项核心权力。我们认为，现行海事体制下，国家对海事管理领域至少有下列两项权力配置不合理。（1）海事管理规则制定权。交通部海事局在制定海事管理规则方面，只有规范性文件制定权，没有规章制定这一立法权，也没有法规制定提案权和法律制定建议权。作为我国海事管理的专门机构，国家海域广阔无垠，海事事务浩繁复杂，如果所有的管理规则以规范性文件方式出现，势必丧失规则权威与管理权威；如果规章制定权和相关立法建议权交由交通部行使，势必损害管理规则制定的效率和效果。因此，海事机构不配置立法权这一核心规则制定权，是难以有效履行职责和行使职权的。当然，这一权力的配置与海事机构的规格和法律地位紧密关联。（2）海事管理行政强制权。法律上，行政强制权包括了对公民人身的即时性扣留和对财产的暂时性控制，具体表现形式为查封、扣押、冻结、查询账户等。在行业管理中，在严格控制的条件下，政府不少部门均获得了部分行政强制权。例如，公安管理中，公安部门获得了几乎全部的行政强制权；海关管理中，海关部门获得了查封、扣押、冻结、禁止出境等行政强制权；金融监管中，金融监管部门获得了查封、冻结、查询账户、禁止出境等行政强制权。我们很难想象，在浩渺的大海上，在远离大陆的航海运输途中，要保障海上交通安全，要保护海洋环境，要排除阻力进行海上救难，没有一些基本的行政强制权，海事管理部门何以有效履行职责。

2海事管理组织结构存在缺陷。海事管理组织结构是海事管理体制的表现形式，通常被视为海事管理机构的同义语。海事管理机构是海事管理权力和海事管理职能的载体，没有海事管理机构，海事管理体制无从谈起。海事管理机构在如下两方面存在局限：（1）机构规格方面，海事管理机构规格不符合行政管理公理和海事管理实际。行政管理组织结构理论认为，一切行政机关均具有明显的层级特征，这是行政组织有效运行的本质要求，组织结构只有具备金字塔结构，才有利于行政权力的行使和行政领导的有效实现。现时体制中，设在交通部的海事局与其他19个设在全国各地的海事局均为交通部直属海事局，且同为司局级单位。我们发现的问题是，如果设在交通部的海事局直接领导其他直属海事局，那么同等规格和行政级别的机构之间，能否有效形成领导与服从关系？如果设在交通部的海事局不能领导其他直属海事局，那么交通部海事局的功能是什么?又有何种机构可以领导这些散布全国的所谓直属海事局呢？（2）机构名称方面，海事管理机构名称不符合我国政府机构命名的通例。我们在实证调查中发现，海事管理相对人对海事机构名称问题的反响强烈，其中一些人举例说，他们在深圳接受某一名称机构管理，到山东却找不到同类名称的机构来办理手续。这样的名称混乱情况还不时出现在海事内部，例如，海事内部的一些内设机构和管理人员将设在全国各地的直属局改称为所在地省局，并在对外通报、宣传和规范性文件中大量使用这一提法，更加剧了名称的混乱。在我们看来，尤为不妥的是，各海事局无论大小、无论层级，均将“中华人民共和国”冠于名称中，显然违反了我国行政机关命名的通例。当然，海事机构此举可能意在强调海事的涉外性，但这构不成有说服力的理由。国际上，很多声名卓著的专业机构均不是靠以国名冠名来成就名声和方便工作的；在国内，涉外性国际性很强的政府专业管理机构也不在少数，而海事管理领域从直属局到办事处均使用国名，恐怕真是绝无仅有的事。例如，有的海事管理相对人面对名称为“中华人民共和国××海事处”的海事管理机构，就很是费解，他们曾直接对我们调研人员说：“我不懂这是什么机构，我总觉得这个机构不对劲。”所有这些机构名称方面的问题，已影响到海事管理的权威，应该下决心予以纠正。

3海事管理运行机制时有摩擦。海事管理运行机制是海事管理体制的灵魂，正是海事决策、海事执行、海事反馈等持续不断的运行活动，海事体制才得以正常运转，发挥其预期作用和特定功能。现行海事管理运行机制问题突出，在有的层面还困难重重。海事体制改革研究中，因运行机制不畅而发生的摩擦问题，一直是各方关注的重点。在我们看来，较为宏观的机制运行问题至少有如下几个方面：（1）海事内部层级间的具体职能界定不清。目前海事内部管理确定为四级管理架构，我们通过调研得知，海事系统上下均认为基本合理，但是，在四级分别承担的宏观管理、综合管理、业务管理和现场管理具体职能中，宏观管理与综合管理这两项职能的内涵和外延模糊不清，难以正确贯彻执行，致使部局和直属局之间发生不少工作上的摩擦。（2）海事内部层级间的职责职权划分不明。现行职责分工规定，在海事管理的历史进程中，曾发挥了非常关键的作用，但是，上下层级之间职权职责划分不明、权责配置不当、权责难以操作落实问题，一直没有得到较好的解决。例如，部分直属局履行权责的随意性较大，行使了属于分支机构应该行使的权责，造成了下级机构对上级机构的强烈不满。（3）各级海事机构的内设部门中，综合、支持部门过多，业务部门过少。有限的海事管理资源得不到优化配置，致使海事管理力量头重脚轻。以上海海事局为例，执法人员660人中，减除机关、综合、后勤人员，能进行现场检查执法的仅有300多人，只占全局员工15%的比例。还有的现象是，上级部门经常向下级部门借调业务骨干，基层对此很有意见，有基层负责人直言：“既然上面缺人，为什么不增加编制？这样（借调）我们还能干什么事？”（4）整个海事管理流程缺乏必要的监督环节和监督机制。行政管理的一大原则在于决策、执行和监督必须同体设计、综合运行。现时海事管理的内部机制反映出这样的局限：重视决策和执行，而轻视对决策和执行的监督，尤其是执行监督机制不健全甚或缺失。在调研中，我们听到各方普遍反映，强烈要求尽快解决这一问题。

4整个海事体制出现合法性危机。合法性危机是西方政治哲学中的经典命题，意指社会公众的投入危机，即政治系统不能把社会公众的忠诚维持在一个所需水平，不能使人们产生和坚持现存政治制度为社会适宜制度的信仰。任何政治组织的合法性基础有三：（1）基于传统；（2）基于领袖人物的感召力；（3）基于合理合法性准则。海事体制的合法性是指社会公众对海事管理权力、机构和行为方式予以认同和支持的状态。它显然包括合乎法律性，但又不限于此，其含义更加广泛，涵盖有效性、合利益性、合道德性等合理性价值。由于海事管理权力缺乏正当的程序控制，容易出现执法犯法、乱收费、腐败等各种问题，引发了社会公众尤其是管理相对人对海事管理的不信任与不服从。例如，在我们对13个航运企业调研时，有9个企业反映，海事管理中存在突出的收费、罚款、非执法人员执法、考试认证、押金制度等方面的问题，企业对执法违法现象极端反感、敢怒不敢言。由于海事体制变动频繁，其不稳定性已在社会公众中造成了诸多负面影响。人们均有对传统事物保持一定路径依赖的偏好，而海事管理体制的频繁变革，又缺乏必要的公众宣传、公众参与和公众认同，这势必造成公众对替旧为新的海事管理体制的不信任。由于海事管理机构、海事管理职能、海事管理人员和编制在政治上、法律上存在一些根本性缺陷，导致了社会公众对现行海事体制的质疑，也引起了海事系统内部思维的混乱。例如，调查发现，有不少人质疑海事机构设置程序的合法性；有不少海事管理人员基于自身认识而不敢大胆执法。所有这些合法性基础日渐缺损的事实，均表明现行海事管理体制出现了合法性危机。

上述种种海事体制问题，不但已经在海事管理中产生了不良后果，不但已经给海事管理事业造成了现实危害，而且成为我国海事事业进一步发展的重大障碍，果断解决这些问题尤显紧迫。

三、我国海事管理体制改革的有利条件

要清除我国海事事业进一步发展的障碍，要解决现行海事体制中存在的系列显性问题，我们就要挖掘推进海事体制改革的有利条件。

1新时期国家对海事管理工作更加重视。我国是海洋大国，海洋在能源、环境和军事等方面具有极高的战略价值。近年来，我国周边海上呈现出复杂的发展态势。一方面，我国同周边国家的海洋合作与交流进一步拓展；另一方面，海洋主权和海洋资源的争夺变得更加激烈，而且，东海争端、钓鱼岛归属和台湾问题等关乎祖国统一大业的事项均关涉海事管理。我国是航运大国，商船总吨位居世界第五，港口吞吐量已连续三年居第一，我国海运业已是世界海运业的重要组成部分，正处于由航运大国向航运强国转变的历史阶段。正因为海事管理具备政治经济战略地位，党中央、国务院高度重视海事管理，社会各界也十分关注海上事务，这给我国海事发展创造了新的机遇，也为海事体制改革提供了有利条件。

2国家深化行政改革为海事改革提供推力。改革开放以来，我国进行了多次行政管理体制改革，历次改革的内容各有侧重。早期的改革确定重点内容为精简机构和提高行政效率；其后的改革内容重点为明确事权，推进政企分开；现今改革内容的重点为进一步转换政府职能，改进管理方式，改进工作作风，提高行政效率，着力形成行为规范，运转协调，公正透明，廉洁高效的行政管理体制。国家行政体制改革对海事管理体制改革产生了重大影响力，可以说，海上管理体制改革深深地打上了国家行政体制改革的时代烙印。当前，国家对行政体制改革提出了“进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本”的总要求，这对海事的管理理念、管理职能、管理方式、管理手段等方面提供了指导框架。国家行政体制改革的深化势必为海事管理体制改革提供强大的推动力，或者说，海事体制改革本身就是国家行政体制改革的重要组成部分。

3海事内部机制调整为体制改革奠定基础。现行海事体制逐步形成后，海事部门一直力行海事内部机制改革，意图调整内部运行机制，为海事发展提供持续动力。具体说来，有以下几个主要的机制调整成就：（1）建立了内部纵向结构。全国海事垂直划分为部局、直属局、分支局、海事处四个层级，分别履行宏观、综合、业务、现场四项具体管理职能，并且初略理清了四种职能的界限，各层级单位基本能据此开展工作。（2）改进了海事执法模式。一些海事基层部门积极推进海事执法模式改革，按照动态管理与静态管理分开的原则，将调查与处罚分开，受理与审批分开。部局及时组织推行这些机制改革成果，全国海事执法模式已渐趋统一。（3）创建了各项具体管理制度。各级海事部门初步建立了船舶、船员、公司、海上设施、通航、安全、事故、危防、搜救、环保等具体制度，统一管理标准、方法和相关规则，开展了制度与规则执行的检查与评估，基本上实现了预期管理目标。（4）基本完结了相关交接工作。海事部门与各地方政府的交接工作正加紧扫尾。例如，与沿长江干线部分省份的人、财、物、事交接工作和水域划界工作取得了进展，部分设在地方的海事后勤设施的划转工作也在积极推进，预计均能较快完结。所有这些内部机制调整成果，均为海事体制的深化改革奠定了良好的基础。

四、我国海事管理体制改革的现实愿景

明确体制问题，彰显了海事管理体制改革的现实必要性；挖掘海事管理体制改革的有利条件，有助于增强我们深化海事体制改革的信心。在此基础上，我们提出了海事体制改革的愿景框架。这一框架集中了海事职能定位、机构设置、机制运行和合法性基础等四个方面的内容。1规范定位海事管理职能。基于海事管理中重视国家宏观环境的必要性，我们认为，海事职能定位必须充分考虑整体政府职能及其转变。政府职能是指政府在一定时期内，根据国家和社会发展需要而承担的职责和功能，它具有较强的执行性、层次性、部门性与变异性。划分政府职能的标准有二：一是政府属性，二是公共需求。广义的政府职能涵盖政治、立法、经济、社会、军事、司法和外事等职能。其中，执政党主要承担政治职能，军事机关主要承担军事职能，代表机关主要承担立法职能，司法机关主要承担司法职能，而行政机关也即狭义政府主要承担经济、社会和外事职能等。现今时期，国家行政机关职能已发生转变，确定为“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”四个方面。以政府整体行政职能转变框架为指导，我国海事职能定位应主要处理好如下问题：（1）职能定位要科学。现时海事管理职能，由国务院确定为维护海上安全、保护海洋环境、管理海上事务、提供海上救助四项。其不科学之处在于，没有对整个海事监管、管理、服务职能进行科学整合、科学配置和科学表述。受这种不科学因素影响，海事部门承担职能时，仅仅强调已被赋予的具体职能，不能上升到理性高度予以认识和实践，因而也不可能推动职能定位的合理化与科学化。我们认为，要科学定位海事职能，就必须顺应海事管理的本质要求，就必须依据社会对海事管理的公共需求，就必须上升到一定高度予以科学分类和科学表述。现今时期开始，海事职能应该分类并表述为社会管理、市场监管和公共服务三个方面。其中，近期可考虑以管理为主，监管和服务为辅；远期可考虑以监管、服务为主，管理为辅。这是因为，维护海上安全，防止海洋污染，管理船员、船舶和海上设施，实质上是社会管理职能，这是我国海事管理的传统强项，必须坚持和巩固；维护海上经济秩序，整治海上经济环境，制定海上市场规则，这属于市场监管职能，也即监督性管理职能，这是我国海事管理必须承担而有待明确的职能；海难救助，海上打捞，海上事故处理，海上便民措施等，这些均属于公共服务职能，这也是海事管理已经承担而有待加强的职能。至于三种职能的主辅变化预计，则主要考虑了海洋经济将进一步发展和整个政府管理模式定型等因素。（2）职能配置要合法。政府职能配置合法是指政府职能必须依据法律规则予以划分和配置，从而实现职能配置的法制化与程序化。从整体上看，政府职能配置法制化问题十分复杂。中央政府层面，宪法对国务院职能作了初步的设定，赋予国务院18项职责权能，但远不够清晰明了；地方政府层面，各级地方政府组织法对地方政府职能做了简要规定，赋予地方政府10项职责权能，但存在过于笼统抽象的不足；整个政府层面，各级政府的工作部门的职能配置，均未能由法律规则做出规定，而由该级政府以所谓“定机构、定职能、定编制”三定规定赋予，其合理合法性缺陷十分明显。鉴于行政决定的特点是一事一决定，随意性变动性大；鉴于法律规则的特点是规范普遍性事项，稳定性权威性强；鉴于职能配置属于公权力领域的重大事项，需要具备较强的稳定性与权威性，各法治国家均重视职能配置法定问题，均由法律规则对职能划分和配置程序作出精确设定。我国现时的海事职能，来自国务院的一个对交通部三定规定的批复文件，因而严格意义上讲，这一职能并非来自中央政府授权，而是直接来自交通部授权，中央政府不过是备案审批而已。这种职能配置方式，至少有两种缺陷：一是和所有政府工作部门一样，没有做到职权配置法定；二是职能由交通部赋予，规格上与海事管理的战略地位不相称。我们认为，海事职能配置的最佳方式是以法律规则设定取代行政决定，但这可能需要一个较长的发展过程。至于授权规格问题，则主要是由海事管理机构规格过低引起的，其解决办法将在下文谈及。

2合理设置海事管理机构。机构设置历来是我国政府管理中的热点问题，也是行政体制改革中的敏感问题。五次大规模的政府行政改革，几乎均是围绕机构调整和机构设置进行的在近30年的改革历史中，机构变动的幅度和频率过大过快，反响突出，这其中有复杂的体制原因，也有许多传统或人为的制约。清除障碍与制约、合理设置政府机构，是我们改革中的重大课题。目前形成公论的是，政府机构设置合理与否，应坚持两项标准：一是机构设置能否适应承担职能的需要；二是机构设置是否准确反映了实际情况。当代政府管理理论认为，机构既是公权的载体，亦是职能行使的平台。在政治层面，机构反映了权力的配置和划分；在行政层面，机构反映了职能履行的现实需要，因而机构设置合理与否，应以是否反映职能要求为标准。由于政府改革中存在的教训，机构设置总是出现“精简——膨胀——再精简——再膨胀”循环现象，又由于对这类现象过度警惕，社会思维定式容易机械和僵化，人们通常不考虑实际情况，而一味要求精简机构，因而，是否能从具体实际出发，也构成机构设置合理与否的标准。我国现行海事体制中，机构设置不合理这一问题十分明显。作为领导全国海事的中央层级专门机构，交通部海事局和其他设在地方的交通部直属海事局，在行政级别和规格上没有区别，这样的机构设置方式，就完全有悖于机构设置的合理性原则。这种格局造成了海事领导体系混乱，损害了中央海事机构的权威，消弱了中央海事机构的领导力，最终影响到海事管理工作大局，必须下决心做出变革。具体方法可为：提升中央海事机构的行政级别，将交通部海事局升格为副部级，并明确其为部委管理的国家局。同时，还应考虑对海事机构名称予以法律规范。应当考虑中央海事机构层级以下机构的名称不以国名冠名，最好是取消所谓两种名称通用的做法。

3调整海事管理运行机制。运行机制是政府体制实现社会价值的关键，也是保障政府管理有效性的中心环节。政府体制架构完成后，工作重心即转入运行机制的设计和调整。一般而言，优良的运行机制应该具备如下要件：一是管理权力运行通畅；二是内部层级设定合理；三是内部权责划分明确；四是自我调整能力突出。我国现行海事体制初步架构以来，运行机制发挥了重要作用，但其存在与新生的问题也相当突出，必须在体制改革中予以一并改进。运行机制改进目标可设定为：适应海事职能要求，优化组织结构，理顺职责分工，提高管理效率，推行电子政务，突出服务理念。改进内容可具体确定为以下几个方面：一是努力培育新型海事管理理念与思维；二是着力打造优秀的海事队伍；三是真实建立内部协调、沟通、督察、便民机制；四是切实加强海事支持系统与后勤保障制度建设。

4夯实海事体制合法性基础。要解决海事体制合法性问题，要消除已经出现的合法性危机，就要开展针对性研究。第一，认真解决海事执法中存在的问题，消除社会公众的不良反映。海事执法中存在着不少执法不公、徇私枉法、贪赃枉法等腐败问题；存在不少越权办案、违法调查、违法处罚、违法许可等执法违法问题；存在不少办事方法简单、作风粗暴、执法水平低下等执法态度和执法素质问题。群众对这些问题反响强烈，甚至是十分痛恨，如果不痛下决心解决，势必引起社会公众的不认同、不支持与不服从；长此以往，势必危害海事执法的合法性基础。因此，海事管理当局应该站在体制合法性建设高度，考虑出台专门整改措施，建立严格的执法监督、执法责任追究和队伍建设等长效机制。第二，切实加强服务意识，提高服务质量，赢取广大群众的支持。海事管理具备较强的社会公益性，海事部门承担了部分服务职能。近年来的海事管理实践表明，海事领域存在服务面狭窄、服务质量低下、服务意识不强等问题，因而不能获得社会公众的良好评价。究其原由，固然有物质、资源等条件因素制约，但相当部分问题，是由于海事缺乏公益服务职能战略认识所造成的。因此，应将海事公益服务上升到合法性基础高度，努力培育全海事系统的公益服务意识，改进服务方法，扩大服务范围，提升服务质量，从而打造真正的服务型海事。第三，重视海事宣传，努力拓展沟通渠道，求得社会各界的理解。在海事管理中，海事部门缺乏收集社会反映的主动性，缺乏沟通协调的制度安排，与社会各方的沟通渠道不够畅通，社会反馈机制和公众意愿诉求机制没有建立，海事管理的社会认可程度与影响力均有局限。这些问题不解决，就无法求得社会公众对海事管理的认同与支持，就无法增强公众对海事部门的信任感和服从感，因此，必须采取有力措施予以纠正。具体可考虑采用如下改进措施：一是加强宣传策划，对海事部门的体制变革、重大管理措施、重大执法活动等事项，通过电子政务平台和其它相关渠道予以广泛宣传和告知；二是针对公众沟通和协调不够的工作事项，通过制度性建设，安排专门力量进行重点、专题沟通协调；三是对海事管理取得的成就和成功的经验，通过新闻媒体等推介平台向社会公众予以发布。第四，忠实履行职责，创造海事管理良好绩效。这一要求是海事体制改革的基本目标，也是海事管理合法性建设最核心的条件。可以认为，所有海事活动均是以全面高效履行海事职能，创造良好的海事绩效而展开的。海事管理中，如果海事部门均能够严格执法、规范管理、锐意创新，则定然能够创造良好的海事绩效，也定然能够得到社会公众的普遍信任。倘若海事部门均忠实地履行法定职责、实现法定职能、创造良好业绩，就定然能够实现有效海事、法治海事、和谐海事，就定然能够获得社会公众对海事管理的持久支持，从而从根本上巩固海事管理的合法性基础。

(责任编辑：吴锦良)