浙江省委党校*浙江行政学院—

论参政党的政治监督

发布时间：2008-10-20 10:53:59.0 来源：

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徐邦友

作者简介：徐邦友，男，浙江省委党校法学教研部副主任，副教授，政治学博士。主要研究方向为中国政府与政治以及政府管制。

摘要：参政党是中国政治生活中的一支重要力量。参政党政治监督是其政治功能的重要方面，在整个国家政治生活中也具有重要的价值意义。我国参政党政治监督走了坎坷曲折的历程，回顾这段历程，我们可以总结许多经验教训。改革开放后，参政党政治监督取得了明显成就，但同样也存在着不容忽视的问题。反思这些问题，探索解决之道，是现实交给我们的任务。关键词：参政党；政治监督

中图分类号：D5234 文献标识码：A 文章编号：1007-9092(2008)02-0050-08

一、参政党政治监督的价值定位

参政党政治监督是指作为国家政治生活之重要主体的民主党派依法对各类政治活动主体所展开之职能活动进行的审视、察问与评价。从性质上看，参政党的政治监督是一种非权力性监督，它不能直接改变被监督者的行为，而只能通过监督形成一种强大的政治、舆论、道义的压力，促使被监督者自觉对其行为、政策、态度、作风作出调整，或者引起有权机关的介入以政治权力改变某种违法或不当的行为。从功能方式上看，参政党的政治监督不是一种专属监督，没有特定的对象、领域，也不是作为某一种政治活动的必经法律程序，而是一种泛监督，国家政治生活、经济生活、社会生活和文化生活的任何方面，民主党派都可以负责任地发表自己的看法，作出自己的评价，并提出自己的政策建议和策略主张。从目的上看，参政党的政治监督并不局限于某种权力行为的浅在合法性，而是追求国家政治的优良性、社会生活的公平性、政府治理的有效性以及国家共同体的和谐性。这是参政党之政治监督有别于其他各种专门性监督的鲜明之处。

参政党的政治监督包括三个域面：首先是对执政的中国共产党的监督。领导与被领导关系是中国共产党与各民主党派的基本政治关系，以此为据，它们之间自然也存在相互监督的次生关系。其次是对国家公共权力机关的监督。政党是一种公民与国家之间的政治组织，它起到沟通和桥梁的作用，同时也是公民增强自我力量以谋求与国家权威之间平衡的组织化手段。因此，政党总是背靠社会民众，而面向国家公共权力机关，它要代表民众向国家公共权力机关提出政治要求，并通过监督来确保政治利益的实现。再次是对其他各类政治社会组织如工会、共青团、妇联及企业的监督，敦促它们更好地开展职能活动，维护好各自所联系的那部分社会成员的利益，切实承担起企业所应该承担的社会责任。当然前两个方面是参政党政治监督的职能重心。

在大力推进国家政治民主化和倡导政治文明化的今天，参政党的政治监督具有非常重要的价值意义。

1参政党政治监督是政党政治的通行例则。

在政党政治率先发起的西方世界，根据政党与政权的关系，政党大致可划分为三种类型：执

政党、参与执政党、在野党(反对党)。所谓执政党就是执掌国家政权的政党组织，它支配着国家公共权力机关，并为国家公共权力机关的运作确定下基本的路线方针和政策，同时它负责选派政治家(政客)担任国家机关的重要职务，确保本党所确定之路线方针政策的实现。参与执政是一种比较特殊的现象，在多党制国家容易发生。在这些国家，有时任何一个政党都没有获得组织内阁所需要的足够多数，于是，一个获得相对多数的政党就得联合另一个小党以使它们在议会中所占席位达到组织内阁所规定的多数。那么，这个被联合进来的政党就被人称为“参与执政党”，由此组织的政府也被称为“联合政府”。在野党，就是暂时合法地失去执政权的政党。在西方的政党制度中，无论是参与执政党还是在野党，对执政党都构成了不容忽视的制约和限制。在野党对执政党的制约自不待言，它总是要抨击执政党的政策，为执政党制造种种麻烦，侵蚀执政党的民意基础，以便在适当时机取而代之。即便是参与执政党，它也可以随时撤回自己对执政党的支持，使其处于少数地位而垮台。因此，政党政治监督是西方政治生活中的正常现象，是西方社会错综复杂的矛盾发展运动的结果和具体表现。

中国的参政党既不同于西方的参与执政党，也不同于西方的在野党或反对党。就其并不参与

执政而言，它不是西方世界中的参与执政党，它不能与执政的中国共产党分享国家政权；然而就其与执政的中国共产党实际存在的合作型政治关系而言，它又不同于西方世界中的在野党或反对党，它并不反对中国共产党，也不反对现行的国家制度，而是承认中国共产党的领导权，拥护宪法及其所规定的国家体制。在此前提下，中国的各民主党派积极参与国家政治活动，参与国家事务管理。因此，它是一个政治参与意义上的参政党。当然，作为一个与执政党不同的政党组织，在参与国家政治生活时就有对执政党及其支配下的国家政权机关实施监督的功能。这种监督并非是为了取执政党而代之，而是为国家政治更加完善。因此，参政党的政治监督从根本说是政党政治的内生现象。只要是政党政治，无论实行什么政党制度，那些外在于执政党的政党组织都有对参执政党及其支配下的国家机关进行监督的功能。否认这一点，国家的政治就不是真正意义上的政党政治。

2参政党政治监督是执政党及其国家机关政治权力规范化运用的重要保障。

在现代社会，执政党和国家机关都处于非常关键的地位，发挥着至关重要的作用。执政党的

路线方针政策、国家机关的职能行为深深地影响着甚至制约着一个国家的经济社会发展，影响着人民群众的生活福利。之所以如此，是因为它们都掌握着一种非常重要的资源——政治权力，这是一种“政治主体为实现某种利益或原则而在实际的政治过程体现出来的对一定政治客体的强制性的制约能力”。[1]然而正如一切权力都容易遭到滥用一样，政治权力也由于种种原因而遭到权力主体的滥用，而政治权力一旦遭到滥用，它的后果是灾难性的。因此，任何一个希求幸福的社会都必须加强对政治权力的监督，其中参政党的政治监督是国家政治权力监督体系中重要组成部分，是执政党及其支配下的国家机关规范化运用政治权力的重要保障。参政党的政治监督是对国家政治失误和弊端的深刻揭示，是对政治改革和完善的合理化建议，是对改进工作方式方法的有力帮助。有了参政党的政治监督，执政党就不至于因为自身所作出的巨大的贡献和长期处于和安逸的环境而滋生骄傲自满骄横放纵的心理，就会在一定程度上收敛自己心气和行为，“随便什么事情都不敢做得过分，更不用说把真理过头成荒谬了”[2］(P362)，就会对盛世中的危机多一份忧患和戒备；同样，有了参政党的政治监督，国家机关就会更加自觉地奉行法的规则体系，就会对社会的利益诉求有更多的回应和责任，就会更加努力地趋向公民设立国家机关的目的。因此，参政党的政治监督不仅仅是参政党自身参与政治的要求，更是执政党和国家机关自身保持健康活力、履行职责、完成历史使命的要求。

3参政党政治监督是社会主义政治民主化、法治化和文明化的重要促进力量。

政治是社会价值物的权威性分配。政治民主化、法治化和文明化是近代以来人类社会的核心价值追求。然而，历史的经验告诉我们，政治民主化、法治化和文明化往往并不是那些掌握政治权力的组织和个人自觉自愿去发展和提高的过程，而是在多种因素作用下多少带有一点强迫性的政治选择。正如顾准先生所言：“民主，不能靠恩赐，民主是争来的。要有笔杆子，要有用鲜血做墨水的笔杆子。”[2］(P367)民主化是如此，法治化、文明化和现代化也同样是如此。从这个意义上说，一部政治史，其实是那些深受政治权力影响的人与那些掌握取治权力的人，即政治监督者与被监督者纠缠不休的历史。在这种纠缠互动中，政治逐渐变得民主、法治和文明。

在我国，那些掌握着政治权力的组织尤其是其中负责执政的中国共产党有比历史上任何类型的政治组织更高的政治民主化法治化和文明化的理性自觉。它不仅率先提出民主执政、依法执政和政治文明的政治原则，而且率身垂范自觉开启党内民主的政治实践，试图以党内民主

带动国家民主，以执政法治化推动国家治理法治化，从而使整个国家的政治生活步入更高程度的文明境界。应该说，掌握政治权力的政治组织自觉的民主化法治化文明化取向是整个国家政治发展的最有利条件，然而，仅此还不足以实现一个国家政治民主化法治化和文明化的目标。因为纵然是执政党自身在推进民主化方面非常自觉，但也难保其他组织尤其是具有相对自主性的国家机关在民主化法治化和文明化方面的犹疑和懈怠。目前制约着我国政治民主化法治化和文明化进程的也正是这种消极心理和不积极作为的行为表现。平心而论，不会有哪个人明确反对政治民主化法治化和文明化，但也确实不见得任何人都会对政治民主化法治化和文明化舍身投入积极推动。有些人甚至在无意识中不自觉地为国家政治的民主化法治化和文明化设置了障碍和阻力。之所以如此，与一个国家缺乏强有力的政治监督有密切联系。在某种意义上，没有强有力的政治监督，国家政治的民主化法治化和文明化就失去一个重要的推力。参政党是中国政治舞台上的一支重要力量，参政党的存在和发展本身就是中国政治民主化的重要标志，而参政党的政治监督——对那些有违民主原则和法治原则之政治现象的揭露和批判——也必将有力地推动着中国政治的民主化法治化和文明化进程。

4参政党政治监督是遏阻执政党寡头化蜕变的坚强屏障。

政党是近代社会的政治现象。政党原本是一志同道合者的合作性组织，带有强烈的民主色彩。然而，政党产生后不久，就开始朝向寡头化方向蜕变，有些甚至演变成等级森严的集权型组织。德国政治学家罗伯特·米歇尔斯就曾分析过政党组织的寡头化趋向。他认为组织是寡头统治的温床。任何大规模组织都不可避免地带来技能上的分化，这就使人们所称的专家领导成为必要。结果，做出决定的权力逐步被认为是只有领导者才有的技能，这一权力随之被从大众手中抽走而集中于领导者的手里，这样曾经是集体意志执行者的领袖很快将自己从大众的控制中解脱出来，成为独立的行动主体；而大众对它的控制便越来越徒有虚名。普通成员不得不放弃自己行使管理职能或监督整个管理过程，而不得不将这些职能委托给那些值得依赖的专业领薪官员。而普通成员惟一能做的就只有接受最终的工作报告，以及偶尔任命特别的调查委员会。政党的寡头化和官僚化在技术上和实践中都是必要的，这是任何组织都无法避免的结果，[3]因此，他把政党组织的寡头化称之为寡头统治铁律。

政党组织是否如其所分析的那样，毫无例外地陷入寡头统治的泥淖，我们姑且不论。但有一点我们必须肯定，即随着政党组织的发展壮大，政党领导集团确实存在脱离实际脱离群众的危险，存在着由开放走向封闭进而变成一个少数人控制的密谋型组织的危险。在国际共产主义运动史就曾发生过此种性质的蜕变。一些原本具有广泛群众基础的政党组织最后竟蜕变成孤家寡人式宗派集团。为了防止这种政党蜕变，除了在政党内部加强思想建设外，还必须容许其他政党的存在，并利用这些政党的政治监督，消除一切引起政党蜕变的诱致性因素，确保政党的性质本色不变。

二、我国参政党政治监督的历史回顾

早在中国共产党成立之初，党对那些同情革命、倾向进步的政党就采取联合合作的政策，多次强调要实现“宗旨相近的数个党派之联合”来掌握政权。转入抗日战争后，党出于抗日救国的政治需要，提出：“共产党愿意立刻与中国一切愿意参加抗日救国事业的各党派、各团体、各名流学者、政治家以及一切地方军政机关，进行谈判共同成立国防政府问题。”[4]很显然，此时的联合政府是各阶级各政党平等联合的政府，各个政党在政治上平等地参与执掌国家政权。这些政治上平等的政党相互之间存在着政治监督关系。随着共产党在政治上和军事上实力的增强，我们对联合政府的政党结构作了调整，一种共产党领导的多党合作结构已初露雏形。毛泽东指出：“有人怀疑共产党得势之后，是否会学俄国那样，来一个无产阶级专政和一党制度。我们的答复是：

几个民主阶级联盟的新民主主义国家，和无产阶级专政的社会主义国家，是有原则上的不同的。毫无疑问，我们这个新民主主义制度是在无产阶级领导之下，在共产党领导之下建立起来的，但是，中国在整个新民主主义制度期间，不可能，因此就不应该是一个阶级专政和一党独占政府机构的制度。只要共产党以外的其他任何政党，任何社会集团或个人，对于共产党是采取合作的而不是采取敌对的态度，我们是没有理由不和他们合作的。”[5]至此，执政党和参政党的划分开始出现，执政党在参政党承认其执政权的前提下包容其存在接受其监督的政党政治结构已跃然纸上，政党之间的政治监督也从原来的竞争性角力变成合作性谏诤。

建国以后的一段时间，我们确实是按照建国前所定的政策来处理与各民主党派的关系，也留下了一些相互监督的政治佳话。即便是在社会主义改造完成后，我们对民主党派及其政治监督功能依然给予了肯定。正如毛泽东所论述的：“究竟是一个党好，还是几个党好?现在看来，恐怕是几个党好。不但过去如此，而且将来也可以如此，就是长期共存，互相监督：”[6]“我们有意识地留下民主党派，让他们有发表意见的机会，——就是那些骂我们，——我们也要养起来，让他们骂，骂得无理，我们反驳，骂得有理，我们接受。这对党，对人民，对社会主义比较有利。”[6］(P279)1956年9月，“长期共存，互相监督”被中国共产党八大确认为共产党和各民主党派都应遵循的政治方针。这些迹象表明，在共和国建立的前八年，我们对参政党政治监督还是比较重视的，尽管这更多的是体现执政党的政治气度，且也多从政治功利的角度考虑问题，因而缺乏制度的可靠性，但参政党政治监督毕竟存在。参政党借助人大、政协等正式制度安排和其他一些非正式途径积极建言建策，对社会生活和政治生活中暴露出来的一些负面现象展开尖锐的批评监督，促进了国家政治的改善和社会生活的净化。然而基于政治气度和政治功利的政治监督是有限而又脆弱的，它很快就超出了执政的中国共产党所能容忍的限度，从而引起参政党政治监督的逆转。1957年夏，中国的政治空气骤然发生了变化。着眼于解决党自身存在问题的党内开门整风运动转眼之间转变成以知识分子为对象的反右运动，百家争鸣变成了两家争鸣[7]，最后竟成一家独放。扩大化的反右运动在相当大程度上破坏了言论自由的氛围，许多民主人士因言获罪。自此，中国参政党的政治监督基本上处于虚置驰废状态。尤其是十年文革期间，各民主党派和工商联都被迫停止活动，很多成员遭到了残酷迫害，所谓政治监督又从何谈起啊。

自1979年，中国的政治生活重新开始走向正常轨道。中国共产党重申了与各民主党派“长期共存，互相监督”的政治方针。邓小平指出：“在国家政治生活和各项事业中，由于中国共产党居于领导的地位，党的路线方针政策正确与否，工作做得好坏，关系着国家的前途和社会主义事业的成败。同时，由于我们党的执政党的地位，我们一些同志很容易沾染上主观主义、官僚主义和宗派主义的习气。因此，对于我们来说，更加需要听取来自各个方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各个方面的批评和监督，以利于集思广益，取长补短，克服缺点，减少错误。我们热诚希望各民主党派和工商联都以主人翁的态度，关心国家大事，热心社会主义事业，就国家的大政方针和各方面的工作，勇敢地、负责任地发表意见，提出建议和批评，做我们党的诤友，共同把国家的事情办好。”[8]中国共产党的希望和真诚，融化了政党合作领域的坚冰，中国参政党迎来了参政议政和政治监督的第二春。1989年，通过了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，对新时期如何实现共产党领导的多党合作和政治协商，参政党如何参政议政和实施政治监督都进行了宏观的制度构划。2005年3月，中共中央又下发了《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，深刻阐述了参政党民主监督的一系列理论问题和实践问题。从此，参政党政治监督走上制度化的轨道。

纵观中国参政党政治监督史，我们可以发现，(1)参政党的政治监督始终是中国政治发展

不可分割的组成部分，它是围绕着独立、自由、民主、平等这些政治发展目标而展开的，是为实现这些政治目标服务的。各参政党派诚然都有自己的政见，但它们有共同的政治基础，这就是争取民族独立、人民自由、政治民主、社会平等，在社会主义时期就是建设和发展社会主义事业。这使得参政党的政治监督迥然不同于西方世界中的党派之争。(2)在中国，参政党的政治监督必须有一个合理的政党政治结构。一党独大，诚然不会有参政党的政治监督：但纷纷扰扰的多党制，众多分散党派的分分合合也难以实现真正意义的政党监督。因为在这种政党政治格局中，党派利益取代了国家共同利益而获得了至高无上的地位，为了实现党派利益，政党之间可以展开无原则的祸及国家共同利益的政治斗争。而历史地形成的一主多从的政党政治结构比较有助于稳定地开展参政党的政治监督。(3)参政党的政治监督在很大程度上取决于执政党的政治态度。大凡执政党比较重视外部的政治监督时，参政党的政治监督就开展得比较顺利有效；而执政党一旦对参政党的政治监督比较忽视，政治监督就开展得非常困难，甚至根本开展不起来。这是参政党政治监督史给我们的一个深刻教训。因此，参政党政治监督不能立基于执政党的政治气度和政治功利，而必须确立在参政党民主权利的根基上。(4)与对参政党政治监督的重视相比，更重要的参政党政治监督体制和机制的建设。从总体上看，应该说我们党对参政党政治监督一直还是比较重视的，但参政党政治监督却并不如人意，一个很重要的原因就是我们缺乏比较健全的政治监督体制与机制，使得我们的参政党政治监督完全取决于执政党的态度和领导的重视，也正是由于参政党政治监督体制机制的不健全，使得参政党政治监督有“有力无处使”或“无从着手”之叹。

三、参政党政治监督现状评估：成就与问题

十一届三中全会以来，尤其是1989年通过《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》以来，中国参政党政治监督在多种力量推动下取得了长足的进步，政治监督已成为与参政议政和民主协商相并重的职能活动，并逐步改善着国家的政治和参政党自身的形象。

1参政党政治监督的社会政治氛围明显好转。

参政党政治监督是需要一个良好的社会环境和氛围的，我们总不能让人家提心吊胆战战兢兢地进行监督。要求人家知无不言，言无不尽，那么就得为人家提供一个可以让他放心做到知无不言、言无不尽的环境。我们过去在参政党政治监督上的一个失误就是宽容度过小，批评意见稍微尖锐一点，就怀疑人家的思想动机，就抓辫子，打棍子，弄得大家万马齐喑噤若寒蝉。改革开放以后，这种局面得到了根本性改观。整个社会的言论自由空间扩大了，国家对言论自由的法制保护加强了。国家宪法中删除文革期间一度很盛行的“大呜大放大字报大辩论”就是言论自由法制保护强化的重要体现。而中国共产党对“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”方针的重申和强调则为参政党政治监督提供了最有力的政治保障。

2参政党政治监督的积极性和热情空前高涨。

随着社会主义市场经济的发展，随着对外开放程度的提高，也随着文化教育的普及，人们的民主意识、法制意识、权利意识、责任意识都越来越明晰；他们越来越有兴趣关心国家大事，越来越有能力对国家的大政方针政策发表自己的意见。再加上国家政治气氛的相对宽松以及国家对公民权利保护力度的增强，参政党参政议政和政治监督的积极性与热情都空前高涨。这主要表现在参政党成员积极参加人大和政协组织的各种检查视察活动，积极参加一年一度的政协会议。以前的政协会议如果还多少带有新老朋友聚会的色彩，那么现在的政协则更多的是讨论国家大事、共议大政方针以及对社会不良现象提出批评监督。因此，委员们在继续体会到荣誉和信任的同时，更多感受的是责任和使命。参政党政治监督的积极性与热情还表现在向大会提交的提案和议案的数量上。这些年，全国政协每年收到的提案和议案都有三四千件，涉及工业、农业、交通、外贸、科技、文化、教育、卫生、国防、治安、环保、社会保障等国家和社会生活的方方面面，而且提案议案的质量相对前些年都有明显提高。

3参政党政治监督的成效客观显著。

参政党政治监督是一种非权力性监督。它不能直接改变被监督者的政治与行政行为，而只能通过一些法定的权力机关来施加自己的政治影响。这使得参政党政治监督的成效显现比较间接缓慢和潜在。我们有时很难分清哪个事情是因为参政党政治监督而被改变，哪个效果是参政政治监督所带来的。也正因如此，一些人认为现在参政党政治监督没有什么效果。针对这种情况，民进中央主席、全国人大常委会副委员长许嘉璐说：人们觉得参政党政治监督成效不显著，通常是由媒体报道不够或不了解情况所致，也有一些人对民主党派政治监督的认识定位不准确有关。有人觉得民主党派只有直接抓出几个贪污案件才痛快，好象只有这样，才算有成效。其实我们是一个法治国家，任何政党都不能越过或取代政法或司法机关。民主党派是可以对一些案件进行监督的，但都要符合法治原则；民主党派的成员可以以公民的身份检举揭发任何不法的人和事。事实上许多民主党派成员已经这样做了。另外民主党派在政治上的监督主要体现在对国家大政方针、重要人事任免和重大事项的决定方面。这种监督往往是在各个级别和一定范围内进行；监督的过程也就是决策形成的过程，不可能也没有必要向社会公布。监督的成绩集中表现在最后的结果中，表现在决策更加科学和失误减少上。因此他说：“在各级政府所取得的成绩中，也有民主党派的一份心血。”[9]许嘉璐的分析和观点是比较公允的。这些年我们在政治上的改善，如依法治国的推进、政府职能的转变、贪污腐败的遏制、机关作风的好转，都与参政党的政治监督密不可分。

4参政党政治监督机制有所创新。

参政党政治监督要有科学健全的体制与机制。过去，我们虽然也很重视参政党政治监督，但政治监督还是很难开展起来，一个重要原因就是政治监督的体制机制不健全。这些年，我们在参政党政治监督体制机制建设上付出较多努力，政治监督体制机制有所创新。除了传统的民主协商会、座谈会、情况通报会、谈心会、政协委员检查视察、列席人大政府工作会议等监督平台外，发展出了特邀监察员制度、政府各部门与参政党对口联系制度、决策咨询听证制度、专题调研制度、监督建议书制度、党委领导人与党派领导人交友谈心制度等。民主党派人士受邀担任监督员的领域越来越广，由原来的四大员发展到八大员、十大员(监察、检察、审计、督导、土地监察、税务监察、人事、公安、行风评议、新闻)。一些地方在推行政府绩效人民满意评价活动中，也把参政党作为重要的评价主体，征求它们对政府公共服务的意见和建议。即便是一些传统的监督机制在操作方式上也多有创新。比如有的地方党委将过去“通报什么听什么”改为“需要什么通报什么”，并在通报前，请民主党派先就通报的情况进行调研，然后在通报会上反映情况、提出意见，使通报形式由被动了解变为主动参与，较好地发挥了民主党派的参政监督作用。［10]有些地方一改原来座谈会议而不决给人以说了也白说之感的做法，建立了座谈事项落实制度和回馈制度，使座谈会发挥的集体智慧真正起到它应有的作用。还有的地方改变过去那种想起来与民主党派协商就提请协商，想不起来协商就不协商的弹性协商制度，把与民主党派协商、接受民主党派监督作为党委政府决策程序中的一个必要环节。

当然，在参政党政治监督上不容否认也存在着一些问题。从调查情况看，主要有以下几个方面：

1政治监督的力度明显不够，还有待加强。

现在，客观而论，参政党政治监督的力度相对于过去是明显加强，但应该说还很不够。从总体上看，参政党的政治监督依然是一种弱监督。中央统战部的张献生在谈到民主党派的民主监督所存在问题时，也说主要问题是民主监督比较“软”，从而使民主监督的作用难以充分发挥出来。而民主监督之所以软，不是因为它是一种非权力性监督，缺乏刚性，而是因为其民主程度不够，影响了其功能和作用的发挥。[11]当前，我们在参政党政治监督上不是“过”，而是“不及”。参政党的政治监督并没有触及或者超越宪法原则，也没有对中国共产党的执政地位构成负面影响；相反，宪法和多党合作的制度框架提供给民主党派的政治监督空间还没有充分用足，参政党政治监督在一定程度上还有“无为”倾向。正因为自身监督无为，所以人们才会觉得参政党监督无效。

2在事功性的参政议政与批评性的政治监督之间，参政党自身也没有把握好平衡。

根据1989年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，参政党的政治功能分为民主协商、参政议政和政治监督。应该说这三者之间并没有太多的截然不同的区分。正如许嘉璐所说，民主监督和参政议政自然是密不可分。事实上，民主监督常常与参政议政是同一过程。所“参”的所“议”的，有很多也就是对现实情况的批评建议。[9]尽管如此，但仔细分辨起来，参政议政与政治监督还是有区别的，否则也就没有必要把它们分立出来。参政议政是事功性的，而政治监督则是批评性否定性的，忠言逆耳容易惹人烦。所以相对于参政议政，政治监督要承担更多的政治风险，需要参政党更大的勇气和胆量。因此，在事功性的参政议政和批评性的政治监督之间，很多人就选择或者倾向于事功性的参政议政。有些民主党派人士甚至只知有“民主协商参政议政”，未闻有“互相监督”。[12]

3在政治监督的效力发挥上缺乏可靠的制度保障。

有时，参政党政治监督切实进行了，提出了很好的批评建议。但是，一些监督对象对此充耳不闻，不予理睬，参政党也只有徒唤奈何。如某市一民主党派成员在人大会上的提案转到该市农牧局后，该局局长批了四个字：“不予理睬”。这当然是比较极端少见的事例，但它反映了一个问题，即如何发挥参政党的政治监督效力，如何使参政党政治监督真正落到实处，如何保证政治监督所揭示的问题得到切实的解决，对那些顶着不办组织和个人如何处理。这些都是一些有待于我们在制度加以解决的问题。这些问题不解决，政治监督的效力就发挥不出来，就会冷却参政党政治监督的积极性与热情。因此，政治监督的效力不落实，可能比任何其他方面的因素更能窒息还很脆弱的政治监督。

4政治监督的方式方法还有待进一步创新。

相对于民主协商参政议政，政治监督的方式方法可能要更显单薄些。就以专题调查为例。调查是政治监督的重要信息前提，如果对监督对象的职能活动、权力行为不了解或者了解得很少，那么又怎么开展有针对性切中时弊的监督呢?然而，就是这个调查，参政党的方式方法还是非常有限。首先，它没有办法要求被监督者全面真实地提供信息。有些被监督者为了掩盖问题，往往对前来调查的民主党派人士采取信息封锁的策略；不少民主党派成员反映，没有有关部门的介绍信，或是打招呼，民主党派下去了解情况名不正言不顺，基层单位对此或者戒备重重，或者干脆不接待。其次它没有一个健全的信息交流网络，比较消极地等待有关部门提供信息，这使得它在信息的掌握上往往要受制于人。目前民主党派知情的渠道一般主要是党派领导人看文件，社会政治生活中重大问题基本都是发生后才通报；有时要求提出批评意见距离情况通报时间很短，根本来不及消化理解分析判断，所以自然也提不出实质性或针对性的意见。另外，我们对执政党的政治监督和对一府两院的工作监督，在方式方法上也没有什么区别，都是提意见，讲希望，软软绵绵温温吞吞不痛不痒，没有类似于人大的质询那样的有刚性有政治锋芒的监督方式，甚至连提请人大启动质询、罢免程序的权力都没有。

四、更好发挥参政党政治监督功能的基本设想

参政党政治监督是一项亟待加强的职能活动。然而这又绝不能单凭参政党自身一家之力，而必须有系统化的努力，任何一个环节上出现一些阻力或障碍，都有可能使政治监督瘫痪。因此，我们在思考探索如何更好发挥参政党政治监督功能这一问题时，必须有系统的思维和宏观的把握。

1进一步深化对政治监督价值意义的认识，增强所有党派包括执政的中国共产党开展、支持以及接受参政党政治监督的自觉性。当前参政党政治监督不力毫无疑问是有思想认识方面的原因。总有一些人觉得自己动机纯正意图善良不谋私利，根本就不需要监督，监督就是对自己德才条件的不信任，因此对监督多多少少有一些抵触情绪；总有一些人，尤其是近年来走上领导岗位的年轻同志党派界线森严，觉得自己是执政党成员，无需参政党的监督；也总有一些人觉得已经有共产党内部的严格监督，有国家法律所规定的有权机关的监督，再有人民群众的监督，参政党政治监督属多此一举；还有一些人主要是民主党派人士觉得政治监督是份外事，是麻烦事，对政治监督不热心不积极。参政党政治监督的不力，最直接的是缘于监督者心态的疲乏，而心态上的消极又与主观上对政治监督价值意义认识不到位有关。因此，进一步深化对政治监督价值意义的认识依然是强化政治监督的首要之举。

2中国共产党及其领导的国家机关要在政治上、法律上和道义上切实保障参政党的民主监督权利，要改变过去那种“是我让你监督”“允其监督对我们还有利”的认识与心态，要看到参政党对执政党及其领导的国家机关的监督是参政党固有的政治权利。参政党的政治监督在政治上是正确的，在法律上是合法，在道义上是正当的。无论它们在监督过程中所提意见是否正确，作为一种民主权利不容否定和动摇。我们不能因其监督意见的偶然失准而否定政治监督的正当性。这里关键上要在制度法制上确认参政党的民主权利和监督权利，使其不受执政党及其领导人以及国家机关工作人员对政治监督价值意义认识深浅的影响。无论你有没有认识到政治监督的价值，都必须无条件的接受参政党的政治监督。这一点在我们目前这种政治结构中尤为重要。

3参政党要放下思想包袱，积极有为，奋发进取，要看到有作为才会有地位。确实像许嘉璐所讲的，如果参政党在政治监督上无所作为，不仅人民群众不会满意，执政的中国共产党也不会满意。共产党已经摆出很好的政治姿态，已经为参政党政治监督提供了广阔舞台，参政党自己无所作为，那么又怎能让共产党承认你存在的价值意义呢。因此，参政党要放下包袱积极进取，勇敢地行使宪法赋予民主监督权。人世间的事情常常是这样，只有积极有为，靠不容忽视的实力和成就才能赢得他人的尊重。参政党在心态上积极进取的同时，对国家政权要保持一定的距离，更多地从庙堂走向民间和民众。过分地靠近权力往往会被权力所吸附，失去对权力的张力和弹力。

4致力于政治监督体制机制和方式方法创新。我们不能光凭一腔热血去进行政治监督。我们要有政治监督体制机制方面的支撑，要讲究政治监督科学有效的方式方法。为此，我们要在继承发扬传统的现在依然行之有效的体制机制或方式方法的同时，要致力于政治监督体制机制和方式方法的创新，包括监督所需要的信息发布机制、问题调查机制、质询申辩机制、监察建议机制、处理信息反馈机制、监督奖励机制、政治责任和道义责任追究机制，都需要我们付出建设性努力；要建立和健全政府有关部门与有关民主党派的对口联系制度和邀请党派领导成员参加重要内外活动制度，除了涉及党和国家重大机密的事项，有关政情、社情、民情要及时让民主党派了解，国家的重要法律法规、重大方针政策的制定和实施，重大建设项目的论证和确定，重大问题的调查、检查、督察，要尽可能让民主党派参与，从而把民主监督寓于政治协商之中。这也是监督体制方面的创新。另外，要善于在实践中发现、创新政治监督的方式方法，如开设政治监督直通车，使民主党派的意见、批评和建议，能够尽快上达、下达和直达，’能够迅速到达监督对象的手上和耳边，以求事半功倍的效果。

5要营造一种自由宽松和谐的社会氛围，为参政党政治监督提供最佳的社会条件。在我国，历次以知识分子为对象的政治运动，使知识分子变得犹如惊弓之鸟。他们身上那种“富贵不能淫，贫贱不能移，威武不能屈”的大丈夫气概和苏格拉底所倡导的牛虻精神消失了；共和国第一代知识分子如顾准身上的那种刚正雄风也已经不再了。知识分子变成了一种软体动物，只知一味地奉承和屈附权力。我们丝毫没有责怪今天的知识分子之意，只是告诉人们一个缺乏自由宽松氛围的社会将会对人们的精神性格造成何等严重的伤害，告诉人们我们要加强参政党的政治监督又是多么需要自由宽松的社会氛围啊!要知道，只有努力创建一个团结、民主、和谐的气氛，大家的意见、要求、批评和建议才能充分反映出来。[13]

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［参考文献］

［1］王沪宁主编.政治的逻辑［M］.上海人民出版社，2004年，第159页。

［2］顾准文集［M］.贵州人民出版社，1994年。

［3］罗伯特.米歇尔斯.寡头统治铁律［M］.天津人民出版社，2003年，第30页。

［4］中共中央文件选集第9册［M］.中共中央党校出版社，1986年版，第486页。

［5］毛泽东选集·第3卷，［M］.人民出版社1991年，第1061页。

［6］毛泽东选集·第5卷，［M］.人民出版社1977年，第278页。

［7］朱正.1957年的夏天：从百家争鸣到两家争鸣［M］.河南人民出版社，1998年。

［8］邓小平文选·第2卷［M］.人民出版社1983年，第205页。

［9］许嘉璐.互相监督——中国政党制度的特色和优点［J］.民主.2002第3期。

［10］郑宪、王桂玲、孙瑞华.中国参政党运行机制［M］.学苑出版社，2000年版，第103页。