朱香敏

作者简介：朱香敏，女，山东临沂人，法学硕士，供职于北京联合大学生物化学工程学院组宣部，主要研究政治学理论与方法。

摘要：现代政府公共行政的质量在很大程度上依赖于公务员的行政行为。构建一个有效的公务员激励机制是至关重要的。本文从行为主义的研究途径出发，研究了目前我国公务员激励机制的缺陷，考察了公务员激励的原则，最后对实施公务员激励的方法进行了探讨。

关键词：激励；公务员激励机制；行为主义；意识形态激励；工作内容丰富化

中图分类号：G91268    文献标识码：A   文章编号：1007-9092(2008)02-0064-05

一、导言

“公共行政是世界上最古老的职业”(Edgar N.Gladden)[1]，又是“现代政府问题的核心”(Leonard DWhite)[2]。而公共行政的质量在很大程度上依赖于担任各种职务、履行行政责任、实施行政行为的公务员。随着我国经济、政治、社会的全面转型和各领域改革的深入推进，各级政府行政机关及其公务员肩负的职责非常重大，公众对公务员的期望也非常之高。美国现任总统布什曾说，政府公职是“最高尚和伟大的职业”[3]。但是，现实中政府公务员的个人动机则充满争议。根据布坎南、塔洛克等开创的公共选择理论，政府的公务员的动机既不比我们更自私，也不比我们更高尚；他们和普通民众一样，都是理性经济人，都追求个人利益或个人效用的最大化[4]。公共选择理论的另一代表人物唐斯指出：“每一个官员都在很大程度上受他自己的个人利益的驱动，即使当他纯粹执行正式职责的时候也不例外。”他还基于理性经济人的人性假设，将官僚组织成员分为两个类别的五种，即“完全自私的官员(权力攀登者、保守者)”和“混合动力的官员(狂热者、倡导者、政治家)”[5]。他认为，官员的行为动机主要包括权力、金钱收入、声望、便利、安全、忠诚、精通工作以及自豪感、为公共利益服务的愿望、对特定行动计划的承诺。可以说，前五个动机属于纯粹的个人动机，后四个则是混合动机。奥斯本、普拉斯特里克则提出：“政府只要雇用更优秀人士到政府来工作，就可以改进绩效。”这是典型的“人的神话”(people myth)。认为“只要给公务员足够的薪水，他们就会尽职尽责”，这是典型的“雇员神话”(Employee myth)。要全面认识公务员的人性和动机，必须打破这两个神话[6］(p14)。

近年来，理论界对公务员的激励机制作了一些研究，但在这些研究中，大都是关于企业的激励机制和激励方法，很少结合公务员的行为特征和独特动机系统分析公务员激励方法，可操作性不强。为此，有必要采用“行为主义”的途径对此进行专门系统研究。“行为主义”也称为“行为分析”或“行为科学”，发端于心理学，后来广泛运用到政治学、新闻传播学等学科领域的研究。这种方法受实证主义哲学思潮的影响，注重将政治过程、社会过程与人们的行为联系起来进行研究。在行为主义看来，考察一个人的行为，是最好、最方便地研究一个人心理和精神过程的方法，也是唯一真实有效的研究方法。我们认为，只有从公务员的“理性经济人”假设出发，认真分析公务员的真实需求和行为动机，才有可能有效地实现对公务员的激励。

二、当前公务员激励机制的缺陷

我国正式实施国家公务员制度特别是2006年1月日开始实施新的《国家公务员法》以来，国家公务员队伍建设取得了一定成绩，但是因激励机制不到位仍然存在许多问题。

1思想情感激励不到位。新《国家公务员法》第四十八条规定：“对工作表现突出，有显著成绩和贡献，或者有其他突出事迹的公务员或者公务员集体，给予奖励。奖励坚持精神奖励与物质奖励相结合、以精神奖励为主的原则。”但现实问题是，“思想政治”工作方法过于简单，难以落实所谓精神奖励原则。一些政府机关只注重集体教育和批评帮助，而忽视了经常性、针对性地开展谈心活动，对公务员的思想动态掌握得少，不善于及时发现不良倾向性问题，暖人心、聚人心的工作做得不够，导致公务员队伍缺乏一定的凝聚力和战斗力。

2绩效考核激励不健全。近年来我国一直在不断地完善各种考核机制，但这是一个系统而庞大的工程，远非一日之功，需要不断地发现和解决问题，不断地补充完善。在当前的考核激励中，仍有一部分考核的结果没有真正与公务员的任用、奖惩、交流、培训挂钩，奖金分配没有真正拉开档次，吃“大锅饭”的现象依然存在，体现不出按劳分配、“能者多劳多得”的原则。

3职务晋升激励不合理。在公务员的提拔使用上，目前还没有真正形成能上能下、能进能出的激励机制。一些政府部门在对公务员的使用上，轮岗、交流、待岗等制度执行还不到位，出现一些公务员该换岗的不换岗，一些不想干事的公务员该待岗学习的不待岗学习。这样，不仅工作能力差的公务员得不到锻炼提高，而且对有能力干事、想干成事的公务员影响很大，不利于调动公务员的积极性。

4纪律惩戒激励力度不够。对公务员监督制度执行时松时紧，尤其是对公务员所谓“八小时之外”的行为，管理的力度相对较弱，监控缺乏有效的措施，组织掌握情况少，教育督促也不力，错失了及早发现问题、解决问题的时机。对问题和矛盾的处理手段疲软，个别单位对违反制度的行为迁就照顾，出现问题遮遮掩掩，甚至大事化小、小事化了，和稀泥的现象时有发生，纪律惩戒力度相对较弱。

三、概念的厘定

根据新的《国家公务员法》，公务员是指“依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。什么是激励呢？在德国前外交部长拉瑟瑙看来，“激励(motivation)亦即通过高水平的努力实现组织目标的意愿，而这种努力以能够满足个体的某些需要为条件。”[7］(p847)我们认为，所谓激励，亦即系统的组织者通过了解人的需要，激发人的动机，采取有计划的举措，设置一定的外部环境，借助于一定的信息载体，对系统成员施以正强化或负强化的信息反馈，促成其内部心理和思想的变化，从而使之朝组织者所期待的目标前进，正确、高效地达致组织目标。相应地，贝雷尔森和斯坦纳认为：“一切内心要争取的条件：愿望、希望、动力等等都构成人的激励。它是人类活动的一种内心状态，涉及行为是怎样开端，怎样被赋予活力而激发，怎样延续，怎样导向，怎样终止，以及在所有一切进行过程中，该有机体是呈现出何种主观反应的。”[8］(p29)可见，激励的本质在于：从个体需要出发，利用某些外部诱因刺激个体并使之转化为内部动机，最大限度地激发个体欲求，从而协调一致地为实现组织目标服务。

所谓公务员激励机制，是指政府引导国家公务员的行为方式或价值理念，以实现共同的行政目标，按预定的标准和程序将行政资源分配给国家公务员或行政组织的过程。简言之，公务员激励机制是“政府引导国家公务员的行为方式和价值观念以实现行政目标的过程。”［9］(p49)其核心功能在于：规范公务员的行为方式和价值观念，使之合乎政府规定和国家目标。政府的行为方式即国家公务员的行为模式，是政府形象和公仆形象的构成要件；政府的价值观念即政府的灵魂，是公务员明晰政府目标，形成政府合力的必备因素。公务员以民主、高效地执行公务为天职，只有其行为模式、价值观念合于政府要求，才能提升行政效率，改善施政质量。

四、公务员激励的原则

美国行政学家伦纳德·怀特(Leonard DWhite)从“官纪”的维度，反面地考察了影响公务员激励效果或影响“官纪”的若干因素。“官纪者，乃表现于行政人员热望、忠诚、合作、竭力负责及以服务为荣之精神也。”[10］(p262)我们认为，对公务员进行激励，须遵循五项原则：

1功利型激励与符号型激励相结合的原则。功利型激励，即以一定的物质形态如资金、晋升工资、奖品、提供优越的生活条件等为手段的激励；符号型激励，即授予公务员有象征意义的符号、标识，如认可成效、记功、命名、表彰、授予荣誉称号、晋级、升职等。在科学管理时期，“理性经济人”预设是管理者的固有理念，因而人们异常重视功利型激励，极力强调金钱刺激。正如美国前总统西奥多·罗斯福所言：“说话和气但带着一根大棒。”［11］(p145)然而，随着工人运动的发展和管理理念的嬗变，“胡萝卜加大棒”的激励方式日现弊端。为此，自以埃尔顿·梅奥为代表的行为科学学派发表《工业文明中的人性问题》以来，人们纷纷开始重视另一种激励即符号型激励。人是作为复杂的“社会人”而存在的，因而，既需要物质利益的满足，又需要精神生活的愉悦。这客观上要求必须把功利型激励同符号型激励相结合。2权变激励(The Contingent Movitation)的原则。“权变”，简言之，即通权达变；详言之，“权变观点强调的是组织的多变量性，并力图了解组织在变化着的条件下和在特殊环境中运营的情况。权变观点的最终目的在于提出最适宜于具体情况的组织设计和管理行动。”[12］(p140)权变激励，亦即实施激励时，应视受激励者及客观情境的不同而不同。不同的公务员有不同的需要和不同的动机，即使是同一个公务员的需要也会因时空差异、情势转换而不同，故而，激励必须注意权变性、针对性、具体性。根据美国管理学家阿吉里斯的“不成熟——成熟连续流理论”，人总会经历一个由不成熟到成熟的成长历程。这突出表现在对青年公务员和中老年公务员的不同激励上。青年公务员敢想敢干，思想解放，情感丰富，因而，对他们施以情感激励则收效更好。中老年公务员经验丰富，自尊心强，不服老，十分注意组织对他的评价及个人地位，应注意对老年公务员奖励场面公开、大而隆重，最好由行政首长亲自到场颁奖，奖品除钱物外更宜授予有纪念意义的奖杯、奖旗。

3意识形态激励的原则。意识形态，即指由特定的群体或个人持有的或者组成一定的政治或经济理论的一整套思想体系。无庸讳言，近年来由于改革的深入推进和体制机制的不配套、道德水平滑坡等多种社会生态环境要素的影响，在一些公务员中，意识形态水平有下滑的趋势。针对这一问题，国家领导人反思并提出了一系列新形势下的公务员意识形态，以期对公务员起到针对性的激励作用。比如，国家主席胡锦涛提出了以“八荣八耻”为主要内容的社会主义荣辱观。这显然都构成了当前我国公务员意识形态激励的重要内容和重要标准。

4激励强度适当的原则。所谓激励强度，“可表述为单位激励周期内激励力的大小，是指组织为实现组织目标而设置的激励，在实际的管理活动中调动组织或组织成员积极性、创造性的大小。”[13］(p120)可表示为：激励强度=激励力÷激励周期。其中，激励力即激励的力度，根据美国心理学家佛隆(VHVroom)的期望理论，激励力=效价×期望值；激励周期是指组织通过设置一定的激励体系完成一次有效管理所需要的时间长度。显然，作为激励力和激励周期的函数，激励强度的适当必然要求：(1)激励力的适当。激励无论奖励还是惩罚都要适度，激励量过小，如轻描淡写的表扬、漫不经心的批评，都难以取得激励的真正效果；反之，如激励量过大，过度的奖励与惩罚也会产生不良后果。如有些单位奖金水平太高，导致公务员积极性的弱化及行政成本的不断上升。(2)激励周期的适当。这要求激励周期不可过短或过长，亦即激励必须注意时效性。公务员工作表现好，取得良好成绩，或者提出了好的合理化建议等都应及时给予肯定，使其良好动机得到激励和强化。反之，激励过迟则可能会削弱激励的强化作用。现代心理学研究表明，及时激励的效度为80%，而滞后的效度则为7%。5激励的功绩制原则。随着当代“行政国家”的兴起，政党分赃制已告消亡，恩惠制在实际公共人事行政中也已经不受欢迎。为此，早在19世纪60、70年代美国联邦政府就开始发展功绩制，到1883年，功绩制写入法律，即《彭德尔顿法》(Pendleton Act)。1978年，卡特政府又出台了《文官改革法》(Civil Service Reform Act)，其中对功绩制作了完善。根据《文官改革法》，功绩制包含九项具体原则，即“公开竞争原则、公平对待原则、同工同酬原则、保持公德原则、效率原则、严格要求原则、培训提高原则、保持中立原则与提供保障原则。”[14］(p209)国家公务员激励机制必须实行功绩制原则。美国学者韦恩·卡肖认为，“最有效的激励计划必须是简明的、具体的、可实现的和可计量的，最流行的计划之一是功绩奖励计划。”[15］(p392)功绩制是现代人事行政的核心和根基，是以行政实绩作为评判公务员的激励标准，显然优于恩惠制和政党分赃制。功绩制打破了血缘关系、亲缘关系和地缘关系性质的传统人事行政制度，体现了用人唯贤、用人唯功、优胜劣汰、实绩导向的用人原则。因此，对公务员的激励不可偏离功绩制轨道。

五、激励的实施

美国心理学家马斯洛(A·M· Maslow)认为，“人是一种不断产生需求的动物。”[16］(p106)马克思、恩格斯甚至指出“他自己的实现表现为内在的必然性，表现为需要，”[17］(p129)“他们的需要即他们的本性。”[18］(p514)在人的行为过程中，满足需要是其最基本的目的。为此，必须从不同个体的不同需要出发，对公务员进行情境式、权变式的激励。具体说，激励方式主要包括以下几种：

1目标激励。“组织就是寻求目标的系统”，“目标就是组织奋力争取达到所希望的未来状况，包括使命、目标对象、指标、定额和时限，可以被看作是要求组织去满足一系列的要求。”[19］(pp178-179)目标激励是一种组织实施计划和控制的管理方法，更是一种化组织需要为个人奋斗目标的激励哲学，一种化消极被动为积极主动的激励方略。其内容包括：上下级共同讨论并商定下级的与组织目标相一致的、经过努力可以达到的目标；上下级根据已确定目标实行定期反馈并共同进行工作成果评估；上下级在共同分析评估基础上修正目标并商定下一轮目标。通过目标激励，能增进机关首长与其下级公务员的关系及信息、感情沟通，改善机关“组织气候”；能提高公务员的工作意愿、自觉性、积极性，加强其责任感，激发其“社会人”动机；能减轻机关首长事无巨细、事必躬亲的工作负担，收到事半功倍之成效；能培养执行层公务员的全面才干。

2参与激励。所谓参与激励，指通过在不同程度上让公务员参加组织决策及各级行政工作的研讨来进行激励。处于平等的地位研讨机关中的重大问题，可使下属公务员感到上级领导的信任，从而对自己的利益与组织发展密切相关体认更深，进而产生强烈的责任感。公务员会因能够参加研讨与已利益攸关的行为而深受激励。正确的参与激励既为个人产生激励，又为组织目标的成功实现提供了保证。当然，主管人员必须认识到：让下属公务员参与管理，并不意味着主管人员可以放弃职责或放任自流，而本质上是主管人员对公务员主人翁精神和主体意识的开发。

3成就激励。对于永担主管、领导职务的公务员来讲，成就激励往往更适用。美国管理学家麦克利兰的激励需要理论认为，人的基本需要有三种：权力的需要、社交的需要和成就的需要。渴望成就的人，强烈地渴求成功，同样也强烈地担心失败；他们愿意接受挑战，为自己树立一个具有相当难度的(即经过努力可以达到的)目标；他们对待风险采取现实主义的态度，宁愿承担所做工作的个人责任，对他们正在进行的工作情况，希望得到明确而又迅速的反馈；他们一般喜欢表现自己。麦克利兰的研究表明，对主管人员来说，成就需求比较强烈；成就需要可以通过培养来提高；一个组织的成败，与它的具有高成就需要的人数有关。因此，在公务员管理中，有必要强调公务员的个人责任，扩大引咎辞职制度试点；同时，适当加大工作难度，激发公务员的成就欲望。

4工作内容丰富化。双因素(激励因素——保健因素)理论的提出者赫兹伯格认为：所谓工作内容丰富化，意即改善个人工作的激励因素特别是获取成就、赏识、责任、进步和成长的机会。可通过多种方法实现工作内容丰富化。比如：决定工作方法、工作速度、工作程序等方面赋予下属更大自由，或是让他们自行决定接受还是拒绝某些材料；鼓励下属参与管理，促动组织人际交往；引导下属对其工作产生个人责任感；采取措施以确保人们能看到其工作对组织的贡献；把工作进展情况反馈给人们，尤其是在其基层主管得到这种反馈之前；在分析和改变工作环境的物质条件方面，让下属也参与提出意见。

5情感激励。这主要是指在组织和实施行政管理中，为谋求较高的工作效率，领导者应在政治上关心下属公务员的进步，在生活上为下属公务员排忧解难，增强机关的内聚力和吸引力。斯蒂芬(Eric Stephen)指出：“与员工交朋友是一种简单、易行和有效的领导方法。交朋友能打开通向令人兴奋的、使人感动的和令人坚强的大门，而无须用那些为赢得员工和影响员工所需的复杂的计策。”[20］(pp191-192)尤其是在规则为本的行政机构中，由于“过程取向的控制机制导致按命令行事的心态，工作人员既不对组织的成功承担义务，也没有追求良好结果的动机和条件，”[21］(p114)使得行政组织中充满了命令、威权和服从的冰冷气氛。这不利于公务员积极性的开发和调动，因而有必要强化对公务员的情感激励。

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(责任编辑：吴为民)