这篇论文是英国谢菲尔德大学政治学系安东尼•佩恩(Anthony Payne)教授2006年9月17日应邀访问浙江大学时所作的学术讲演。本翻译稿的发表已经获得佩恩教授授权。
安东尼•佩恩著 郁建兴、楼苏萍译
摘要：2005年7月在苏格兰鹰谷(Gleneagles)举行的八国首脑会议上，布莱尔和布朗提出了帮助贫困国家发展的议程。通过反思“鹰谷”会议及其后续会议的成果与启示，批评布莱尔、布朗和“变贫困为历史”活动内在包含的概念框架，可以看到，“变贫穷为历史”的目标是无法实现的。在金融、贸易和环境领域等发展策略的三个主要竞技场中，世界各国于一种复杂的结构不平等模式中运作。布莱尔和布朗的鹰谷议程不得不面 对不平等发展的全球政治，而且这个议程由于这些政治条件的限制被弄得歪七扭八。
关键词：八国首脑会议；鹰谷议程；反贫困；不平等发展的全球政治
中图分类号：D51 文献标识码：A 文章编号：1007-9092(2006)06-0038-09
2004年9月，爱尔兰摇滚歌星博诺(Bono，U2的主唱)在英格兰布莱顿召开的工党年会上发表演说时，将英国首相托尼•布莱尔和财政大臣戈登•布朗描述为处于全球发展舞台上的列侬 (Lennon)和麦卡特尼(McCartney)。对于两位政治家而言，没有比选择政治生涯更适合他们的了。稍后一个记者报道说：“当博诺在阐述自己的观点时，布莱尔和布朗像一个寻求偶像签名的男生一样面带微笑地离开”。博诺确实说到了点子上。2004年5月，布莱尔成立了一个旨在系统分析非洲现状的非洲委员会，他认为应该将非洲的所有问题集中地列入国际政治议程。而布朗则在工党年会开幕的第一天就呼吁建立一种全新的债务体系来帮助世界上最贫困的国家，并就打破阻碍许多非工业化国家经济发展的国际贸易壁垒做出有意义的行动。
在会议结束后的一系列演讲、声明和访谈中，布莱尔和布朗都进一步表达了他们的共同议程，特别聚焦于2005年英国担任八国集团轮值主席国，并负责主办2005年7月在苏格兰鹰谷(Gleneagles)举行年度首脑会议。举例来说，布朗在为纪念罗马教皇保罗六世向天主
教海外发展委员会发表的一次感人至深的讲演中，将2005年描述为“不成功则成仁的发展年”，并特别呼吁世界上的富国颁行一系列的金融计划来帮助贫穷落后的国家，从而进一步实现2000年9月在联合国首脑会议上被绝大多数国家领导人通过的千禧年发展目标(MDGs)，同时建议支持WTO多哈回合谈判，使它成为第一个符合贫穷国家利益的WTO协议。布莱尔继而在2005年1月达沃斯世界经济论坛上提出了自己的另一个重要议题。他重申采取行动帮助非洲的决心，并继续坚持认为气候变化是他在高峰会议上主席演说的一个很好议题。他说，他的目的是，在考虑该问题时注入一种新的政治意愿，也即为八国首脑和其他所有国家在抵御气候变化所带来的破坏性后果时提供一个新的前进方向。
那些不把八国首脑会议当回事的人甚至警告布莱尔“只不过是借年度峰会上展现一下东道主国面貌而已”。布莱尔却把这当作是“影响世界上最富有、最强大国家的政治议程的重要机会”，特别是因为八国首脑会议之后本年度还会有一系列高层会议召开，包括9月在纽约召开联合国千禧年发展目标回顾会，11月至12月在蒙特利尔召开联合国气候变化框架公约(UNFCCC),以及12月在香港召开世贸组织部长级会议。总之，2005年被布莱尔称之为有着“独一无二的一系列机遇”的年份。
由此，在英国作为八国首脑会议主席国职位正式生效之前，布莱尔和布朗就已经为此下了很大的政治赌注。在2005年前几个月里，一个大型的、甚至可能是前所未有的“变贫穷为历史”(Making Poverty History，MPH)运动的巨大成功将他们推到了一个更高的位置。这一运动由英国的非政府组织联盟举办，属于更广泛的“全球反贫困运动”的一部分。整个活动的亮点是，稍早于八国首脑会议的召开，数以千计戴着标志性白色护腕标志的群众在爱丁堡进行了大游行，以及格尔多夫(Bob Geldof)与博诺组织了“现场8方”(‘Live8’)流行音 乐演唱会。
本文试图探究布莱尔和布朗的“鹰谷”议程的政治意义，以及2005年的几个关键性外交会议的结果。本文并不想推测两位先生的动机，假如它确实有事实根据的话；也不想评价“让贫困成为历史”这一活动的策略及其最终影响，如果我们假设这一活动只不过是让八国首脑与他们在苏格兰相遇时感受到一些政治压力的话。本文的真正目的在于反思“鹰谷”会议及其后续会议的成果与启示，批评布莱尔、布朗和“变贫困为历史”活动内在包含的概念框架，更重要的是，对“鹰谷”议程在去年展开过程中所体现的方式进行政治解读。
一、八国首脑鹰谷会议
八国集团政府首脑峰会起源于1975年在法国朗布依埃(Rambouillet)举办的西方国家领导人会议。此后，八国首脑会议成为常规性的安排，变得越来越正式，而每年为峰会小心翼翼做准备的领导人的代表则被称之为“夏尔帕”(‘sherpas’)。近年来，这一组织获得了大胆创新但在实践中屡屡受阻的声誉。然而，在一些关键时刻，首脑们的确对有关全球发展的关键性政策的制定做出了决定性的推动作用，事实上，八国首脑会议已经是所有现存世界级会议中最能代表最高政治智慧的组织。克尔顿(John Kirton)进而把它描述为“全球治理预期有效的中心”。实际上，八国峰会同样包含了外交部长、财政部长、贸易部长、司法部长、内务部长、劳工部长、能源部长、教育部长们和其他组织领导人之间的会议，连同特别会议、特遣部队和各种作小组对紧急议题发表意见。
在鹰谷八国首脑会议之前，八国的财政部长会议提前召开了，财长们辛苦工作，在2005年2－6月期间他们会面了三次。在首脑会议的第一天，八国的领袖们分别会见了巴西、中国、印度、墨西哥和南非的领导人，这些国家在官方文件中被描述为“新兴国家”，八国集团希望与它们在气候变化问题上达成共识。会议的第二天，八国集团与阿尔及利亚、埃塞俄比亚、加纳、尼日利亚、塞内加尔、南非和坦桑尼亚的领导人一起讨论了有关非洲的问题。和过去一样，首脑会议在文件上仍然是高产的，除了轮值国主席的简报和在第一天有关恐怖主义的紧急声明外，一共有14份。在会议刚刚开始时，“鹰谷”就收到了关于恐怖袭击伦敦的不精确报道，无疑，这些事件影响了整个会议的气氛。也许是想要表现民主国家的领导地位使得八国在一些关键性决策上做出了让步的意愿；同时也许是由于布莱尔在第一天大部分时间里的缺席(他飞回伦敦达7小时)，和第二天会议决定缩短非洲问题的讨论以便尽早结束峰会，这就在实际达成一致的事实之外又增添了额外的不确定。
然而，首脑会议就主席国英国设定的主要议程所达成的结果却很容易概括。关于非洲的问题，结论如下：
对所有发展中国家的资助加倍，大约每年500亿美元，至少每年额外资助非洲250亿美元。
成立一个工作小组就创新金融机制提出救助方案，包括过去两年由布朗推动的国际融资机制，以及由法国政府近期提出的机票集体征税。
取消严重负债贫困国家在世界银行国际发展协会、国际货币基金、非洲发展银行的全部欠款。
大幅度提高在非洲的健康和教育投资，采取行动抵制艾滋病毒，疟疾，肺结核以及其他的致命性疾病。
在贸易问题上，八国首脑承诺在即将于香港召开的世界贸易组织谈判中，保证他们的工作将进一步朝着实现充满生机而均衡的目标努力，并认为到2006年底将会出现结果。在气候变化问题上，一份独立声明在开篇时称：“正是人类的活动导致了地球变暖”。声明要求八大国采取紧急行动减少温室气体的排放，并与主要的新兴国家合作实现温室气体排放的实质性减少；以及继续追求实现现有联合国气候变化框架公约的目标，这意味着八国中签署了京都议定书的成员国应在履行义务方面取得成功。除此之外，领导人在气候变化、洁净能源、可持续发展等问题上开展了更加广泛的对话，并且邀请了许多对此有兴趣的国家加入。布莱尔同意在2005年的后半年在英国召开第一次会议，俄罗斯表示在2006年任八国集团首脑会议轮值主席国期间集中于能源问题，日本也承诺在它主办2008高峰会议上接受这次对话成果的报告。布莱尔的主席文件表明五个新兴国家已经同意参加这次新的对话。这五国没有发表公开单独声明，而是在会议之前公布了一个共同申明，在此申明中，五国重申了京都议定书各国“遵循共同但有区别地”承担气候变化的责任的原则，温和但又坚定地指出“发达国家应该在与气候变化对抗的过程中起表率作用”，以使发展中国家能够集中精力把经济和社会发展、消除贫穷作为首要任务。他们坚定地不提任何本国需要减少的温室气体排放量。
正如有人所预期的那样，大部分协定的含义并不一定与最初的意图一致。这些协定的起草都经过技巧性的处理，夸大成果，隐藏分歧。本文接下来将对整个鹰谷会议做出诠释，届时我们可以看到整个会议成果比它宣称的成果要少得多。看看八国首脑会议的各种公报和声明一出版就引发的争论就非常有意思。布莱尔在峰会结束的记者会上承认：“政治的本性就是你不可能完全实现你所想要的所有东西，我们不可能通过会议公报就能实现让贫困成为历史”。但是，他又继续说：“我们确实表明了这件事可以怎么做，而且也表达了实现这一目标的政治意愿”。在后一方面被一个记者追问时，布莱尔宣称，在救助、债务、健康方面的种种承诺是“强有力的”，他还也许并不恰当加上一句：如果这些措施得以顺利实施，就将会使贫困变为历史。在贸易问题上，布莱尔承认他曾就八国集团停止农产品出口补贴的具体时间提出建议，但最终没有达成共识。在气候变化问题上，布莱尔显得尤其乐观，他对高峰会议的声明评价如下：
它不是——气候变化条约的再谈判，或者重新回到京都议定书的分歧中，它是——这一问题必须得到解决的一个坚定的共识，而且是现在就需要来解决，一方面是与包括美国在内的主要的富国，另一方面是和像中国、印度这样的新兴国家一起共同就未来和行动计划进行对话，这是一件值得骄傲的事情。
最重要的，在布莱尔看来，鹰谷会议代表了极大的进步，而且它还表明了一种与几天前恐怖分子袭击伦敦形成鲜明对比的“将来从事政治的更好也更充满希望的方法”。布莱尔熟练操纵舆论的做法给“变贫困为历史”联盟中的许多非政府组织带来许多问题。
事实上，在鹰谷会议的酝酿阶段，布莱尔和布朗就做出了非常巧妙的安排，结果布莱尔的论调使得该运动从一开始就手忙脚乱，特别殃及之后的行为。这次运动的正式反应也折射出了不安情绪，该运动的网站上写道：“今天，八国集团没有选择实行社会运动者所坚持的意见，这些意见对解救陷于贫穷中的人们来说是必须的，尽管许多重要的步骤已经开始实施，但是仍亟需采取更多的实际行动。”这几乎不能掩盖个体和集团所表达的不同意见。格尔多夫送给领袖们令人印象深刻的分数：“在救助方面，10分为满分的话，可以打10分；在债务方面，可以打8分，坦白地说，任务完成了。”这一观点使他遭受了很多非政府组织运动的嘲笑。在评价谱系的另一端，很多批评意见不仅表达了对八国集团未能提供更多援助的失望，如天主教海外发展委员会所说的“温暖的言语不能取代具体的行动”；而且认为该运动实际上削弱了对八国峰会的主要抗议。例如，一个名为“聚焦南半球”的曼谷非政府组织的领导人拜罗(WaldenBello)，就认为“变贫困为历史”运动领导人不主张在爱丁堡首脑会议前进行激进的抗议活动，“这是同早先的对抗八国首脑会议的抗议活动截然不同的气氛”，他断言：“‘我们将与G8一同工作’是一种非常和谐的气氛，而其他运动则更多的是对抗”。可以看到，“变贫困为历史”运动已经受到了许多知名人士不适当的影响，而且布莱尔和布朗及其同盟者与该运动的关系也过度密切。当然，这是抵抗运动组织的典型困境，描述整个“变贫困为历史”运动，可以也应该写出一篇好的论文来，尤其是在2006年2月的早些时候，该组织已正式宣布解散。
但是，引人注意并值得仔细检查的是布莱尔和布朗与“贫困为历史”运动主流所分享的关于八国集团应如何解决该问题上的高度共识。整个问题弄得好像是，只要八国集团有足够的政治意愿，问题就能得到解决。他们假定只要世界上最富有国家的一声令下，贫困问题就会成为历史。人们对这一计划是否能够很好地制定与实施的不同观点可以被归纳出来：有些人给他们打了10分中的8分，有的甚至是满分10分，也有一些人给了较低的分数，但这些都好像是在给某一游戏比如滑冰打分，而不是国际政治。这些特征甚至在概念性语言的使用上也存在，特别是在表达当前所讨论的政策制定的政治目的时，人们不容置疑地指向“发展”维度。但是发展概念如果不是没有的话，它也是很少的。人们通常先验地假定它是指世界上许多欠发达国家的改进。换言之，人们习惯于假定，我们可以把所有事情都以“发达国家”与“发展中国家”、“北方”与“南方”的简单二分作为最恰当的、也是惟一的方式来建构。对大多数人来说，这两个世界之间的关系不再是一个慈善事业的问题。对布莱尔来说，很明确的，他想要的是八国集团与非洲之间的伙伴关系。“让贫困成为历史”运动的其他人则更愿意认为得到的正义比描述的正义要好。但这从最乐观意义上看也是同一光谱里面十分困难的事情。“发达国家”与“发展中国家”、“北方”与“南方”的概念，作为行动与分析 的组织分类早已过时，它们事实上只起到误导的作用，但却依然被保留了下来。究其原因，是一个专业的“发展共同体”需要依赖这些概念得以继续存在，而学者们过于懒惰(或是这一共同体的一员)而不愿费事去质询这些概念的持续使用。如果事实确实如此，那又该如何呢？
二、在全球化研究中重新思考
发展的国际政治学
我们必须从发展研究领域中的经典术语中走出来，并试着用一种更复杂的方式重新定义发展概念，在全球经济政治变化(全球化)的广泛讨论的情景下，重新思考发展可能的含义。在这里，关于这一研究的讨论只能做出一个简略的概括，但也包含了其中可供选择的因素，以及使发展的国际政治学概念化的方式。
这种必要的再思考可以通过以下四个步骤进行。第一，它反对认为某一类国家在发展上有特别要求的“例外论”，相反，它认为发展问题是一个普遍问题，是一个跨国界的问题，它根植于这样一个信念：“所有的社会都是作为全球进程中的一部分发展着的。”第二，它将注意力集中于发展策略。主要地是指在一个全球或地区环境中追求国家经济、社会和/或政治的发展。事实上，早在10多年前，海特(BHettne)就将发展描述为“社会问题的解决”，“当一个社会成功地解决了大多数产生于全球情景中的结构性困境，我们可以说这个社会得到了发展”。第三，它承认，这样的策略必然要包含内部和外部元素的交互作用和恰当的网络。即使在许多情况下，后者的确变得越来越严峻。麦克马克(Philip McMichael)最近指出，“国家仍然在追求发展这个目标，但是这些目标更多地是与国际地位而不是国家事务的管理相关。”第四，它坚持承认不同的发展处境中有着不同的时间、地点和历史。这正是柯尔布里奇(Stuart Corbridge)几年以来一直呼吁的，而老实说，它们是许多经典发展理论，无论是现代化理论还是依附理论都没有揭示出来的东西。
总结以上几点，发展在当代可以被重新定义为：一个能独立生存、具有政治经济功能的国家中(或至少是一个国家中的社会方面)社会和政治的构成方面的总体构建，这种构建至少根植于这样一个衡量标准，即其核心的内部特征、品质与其在全球化世界秩序的位置具有一致性，以及能够提高在其疆域内人们生活的物质福利。这一定义的显著特点是它仍然保持了传统发展研究中对国家的关注，但特别指出了，世界上所有的国家都应当追求发展。换言之，我认为不应该再把发展理解为只有“发展中国家”才应该努力去寻求的目标。同样地，所谓“发达国家”也不该觉得它们已经完成了发展，因为很显然，这些国家也仍然需要与世界秩序打交道并制定相应的国内策略。总而言之，我的结论是，发展是每个国家都面临着的问题。 进一步说，所有国家的发展策略都不可避免地有一个重要的外部维度，这是国际关系研究专家们关注的领域。所有国家都不可避免地追求自己的国家优势、利益和地位，而这样做的时候，它们就会和有着相同战略的国家发生冲突。用一个过时的短语来说，这可以被描述为发展的国际关系。而我却更愿意用“发展的全球政治”来形容，以更好地揭示出国与国之间由竞争性的发展战略所引发的复杂冲突模式。因为在我看来，这样一个短语才能更好地描述当前在一个变动的，并正在变动的全球化结构情景下正在发生的国际政治。这当然不是先天假定处于这样一个国际政治中的国家将会陷入“发达”与“发展中”、“北方”与“南方”、甚至是“富国”与“穷国”的分类中，相反，它们分布于物质潜力的全光谱区域，它们位于世界的不同地域内，它们经历过不同的历史，而且具有不同特征的国家与社会关系。我们没有其他的选择，只能去承认并试着去分析全球政治的巨大复杂性，这些复杂性来源于各国围绕着发展问题所处的不同立场。
下面我将运用“发展的全球政治”角度以引起人们对棘手的国家间政治的关注，这些政治实际上贯穿了鹰谷议程通过的所有政策。这样做的目的是将鹰谷峰会的结果更引人关注，探究后鹰谷峰会的相关会议和讨论，最终得以确定到2005年底为止，布莱尔和布朗的鹰谷议程究竟达成了哪些共识，又有哪些是没有达成的，然后分析其原因。下文将峰会议程分为财政、贸易和环境三个方面进行探讨，但这三方面显然有着密切联系，它们都是发展外交的竞技场。
财政在鹰谷做出的财政政策的背景在于，冷战结束后的两三年内，救助资金的流动一直由安全需要而不是人道主义需要所主导。结果很明显，把援助政治提升到一个新的水平上的努力即千禧年发展目标所正式采纳的战略，还没开始就处于失败的危险中。当然，官方发展援助(ODA)一直都是一个受争议的话题。目前正统的说法——由波尼沙特(Craig Burnside)和桃拉(David Dollar)在一篇广受引用的论文中提出——认为，援助对具备“好”的财政、货币和贸易政策的“发展中国家”有积极的增进作用。然而其他研究，包括一些采用相同数据的研究则无法得出确定的结论表明援助与经济增长之间的正相关，并且开始怀疑以前证据的可靠性。一些批评家借此指出，援助正被很多西方政府当作政治操纵的手段，表现了支持贫困国家发展的努力但不去处理更为困难的结构性问题。
上述论点尽管从政治角度来说很有说服力，但人们很难不欢迎援助的增长，包括鹰谷会议中八国集团承诺的捐赠。更为紧急的和关系密切的问题是捐赠的确切数字是多少。牛津饥荒救济委员会(Oxfam)计算出了这个广受宣传的数目(到2010年约每年500亿美元)代表着，首先，美国的全球援助预算再增加160亿以上才能超出经济合作与发展组织的发展援助委员会的计划。其次，如果像早在1970年设定的目标那样，八国集团承诺将国民总收入的0.7％用于援助，那么援助金额就需要增加1210亿(也即1690亿美元)。大多数增加救助的计划来自于八国集团中的欧盟国家和日本。2005年5月，在鹰谷会议前期，欧盟国家作为一个整体制定了一个到2010年实现0.56%的过渡性目标，直到2015年实现0.7%的目标。日本首相小泉纯一郎在鹰谷会议上回应布莱尔的呼吁，宣布在未来的五年内，他将增加官方发展援助到100亿美元。布什总统同意，(尽管不很具体)，在2004年和2010年之间加倍进行对非洲的援助，但他拒绝达到0.7%的目标。加拿大同样拒绝增加它早在2002年3月在蒙特利尔做出的援助承诺。简而言之，即便是已经宣布出来的结果也是逃过了重重的政治压力。还应该记住的是，所有这些都还只是承诺。在欧盟内部，德国和意大利政府发出了有可能出现预算限制的警告。同时，美国政府长久以来在支付承诺方面有着不良的纪录，而且它在鹰谷做出的援助协定仍需要得到国会的批准。最后，在未来两年里，美国增长的很大一部分援助金将被用来缓解伊拉克的债务问题，仅仅这一项这就会花去300亿美元的官方发展援助金，而不会有任何钱用于帮助世界上最贫穷的国家。
关于援助，我们所看到的景象也不全是令人沮丧的，但毋庸置疑，一旦远离笼罩在首脑会议上的镁光灯，一些可能的缺陷就变得日益明显。尽管在会议开始之前，援助议题就被强烈的公众意愿所推动，但八国领导人也只不过是小心地、迟疑地在超越自私心上稍稍挪了一步。
鹰谷会议所宣布的充其量是在最后一分钟达成的、不同质量的承诺的集合体。显然这不是一个将千禧年发展目标安全送回原轨的计划，这一计划在2005年9月纽约召开的联合国世界首脑会议上也没有形成。在会议最后所谓的“成果文件”中的确再次重申了千禧年发展目标，而且这是美国驻联合国新任大使博尔顿(John Bolton)履职以来不算太大的成绩。最初博尔顿就让文本准备人员大吃一惊，因为他在草案上提出了750多处修改意见，还删除了所有有关千禧年发展目标的内容。这可能是鲁莽了些，但却是非常有效的讨价还价手段，因为美国最终还是变得宽厚了，起码在这件象征性的事件上。但是，普遍的观点认为，最终文本十分令人失望，反映出了最低程度的共识。例如，在实现0.7%的官方发展援助目标方面，没能在时间表内达成协议，那些还没有达成协议的顽固国家仅仅是被催促朝着达成协议的方向努力。那些签约的国家也没有对千禧年发展目标没有任何进展的问题上做出任何的解释。 成果文件也赞扬了英国、法国、意大利、西班牙和瑞典等几个欧洲国家，这些国家不过在几天前开始国际融资机制一项旨在未来十年内每年增加40亿美元用于儿童疫苗接种的试点。这里没有提及的是，这一切，到目前为止，都是布朗为防止援助资金流向国际资本市场而提出的更为宽泛的国际融资计划。虽然八国集团中的欧洲国家最后支持这一提议，但美国、日本和加拿大都由于各自的发展理由而拒绝加入。尽管如此，这一计划也没有完全失败，而且布朗当然也会继续在八国集团的财政大臣间推广此项计划，但在短时间内不大可能获得实现。
联合国首脑会议通过的文件和鹰谷公报一样强调了千禧年发展计划中各种与健康相关的项目所需的财政支持。但是这也掩饰了9月初在英国召开的全球抗艾滋病、结核和疟疾基金第一个补足会议做出决策所依据的事实是粗糙的，确切地说是没有依据的。在2002年1月全球基金就已经敞开了它的大门，而且在最初就收到并支出了数量相当可观的资金，全都是为了实现良好的目的。然而，到了补足会议时，这种增长却停顿了。在伦敦会议上，捐助者表示愿意拿出足够的资金继续确保计划在2006、2007年推行，但是他们的努力在新项目推行所需的37亿资金缺口面前倒下了。也许并不惊讶的是，这一会议没有任何媒体做封面报道，与鹰谷会议期间此类问题所受的关注有着很大的差别。
还有债务问题需要考虑。实际上，八国首脑会议自从1998以来就一直在讨论世界上一些最贫穷国家债务负担的严重性。第二年它又对原先受到很多批评的与世界银行、国际货币基金组织一起推出的高债务穷国倡议作了改进。其后，为了它的信用，英国政府致力于将重债穷国问题放在其他西方国家领导人的头脑中，但又持续地表明，债务问题不再是八国首脑会议的议题。在鹰谷会议召开之前，布朗率领其他七国的财政大臣们，再次回到债务问题上，并且领导他们共同提出全面减免贫困国家在世界银行、国际货币基金组织以及非洲发展银行的债务，这一做法再次获得了极大的好评。鹰谷会议期间各国领导都表示支持他们的财政大臣，但是没有就此所作更多的支持。而布朗甚至没有出现在八国首脑会议上。即使有许多厌烦的细节需要平衡，但这毫无疑问的是八国集团做出的一次重要行动。
这个提议仍有待2005年秋天召开的银行和基金年度会议上获得通过，然而真正的担心是许多非G8国家不会同意用销帐的方式为两个多边机构弥补回流损失。而布朗自己作为国际货币基金组织的国际货币与财务委员会主席，已经成功地在众多反对声中坚持了自己的提议，但应该指出的是，基金的提供除了银行和基金会，还可以从各国捐助的官方援助基金中支付。决定性的申明最终由国际货币基金组织于2005年9月下旬做出。申明表示，从2006年开始，第一批19个国家在更名为多边债务减免倡议的名义下给予100%的债务减免。运动人士又开始担心很多国家(埃塞俄比亚、马达加斯加、尼加拉瓜、卢旺达、塞内加尔)被排除在名单之外，结果只有毛里塔尼亚被扔在一边。这次安排还具有其他不太引人注意的特征，它要求受益国接受与美元下跌对等的债务减免；并且继续使那些国家与有缺陷的重债穷国倡议的不受欢迎和有害的条件捆绑在一起；而且当然地不包括其他多边组织的债务，例如，泛美开发银行和加勒比发展银行的债务，当然也将一些其他的负债穷国排除在外。综合以上种种情形，我们可以说，“八国集团的债务方案根本不能表明是100%的债务消除，它既没有覆盖100%的国家，也没有覆盖100%的债务”。
财政成为全球政治发展的竞技场脱颖而出，尽管相当多的民众压力和社会民主运动为布朗开拓了一些空间，然而在那里还是存在着世界强国主导支配外交和政策议程的实质性证据。鹰谷会议呈现出了八国集团可能的最好的公众形象，但这不能隐藏一些后续事实：需要援助的国家实际上仍然处于恳求者的排行榜首，重债穷国仍然受到国际货币基金组织和世界银行的密切监督，而富国的政策几乎很少是出于它们的慷慨之心。
贸易鹰谷会议议程中贸易问题的背景是，直到2005年夏天，自2001年11月开始的WTO多哈回合谈判还没有取得任何实质性的进展，而且如果该回合必须在2006年某个时间内结束，那么所剩的时间已经不多。八国首脑会议已讨论了这种情况，但最多也只是做出一些劝告。布莱尔的确试图从各国领袖那里获得一些承诺，但是每个首脑最终都选择了将整个问题留到即将在香港召开的部长级会议来解决。WTO是完成这项不得不做的工作最恰当的地方，八国集团的表现只能在香港会议后审定，而不是在鹰谷会议结束之后。
部长们来了又走，仍然不能确定在美国贸易授权于2007年6月到期之前达成一致。但是日内瓦已经为会谈设定了一个新的期限，认为在2006年4月以前应该完成所有主要领域内的谈判。这同样也是来了又走，只不过要求2006年夏季中期拿出一个协议框架。然而即便在这种情况下，也很难在给定的时间内通过一个完整的协议，而且极有可能人们的期望会再次降低，或者本回合会继续拖延。然而，八国集团想要看到的样子已经在香港表现出来了，与所有可以追溯到多哈、尔后多次出现的、包括在鹰谷的承诺相反，这决不会是一个“发展”回合，至少不是通常所理解的发展，即这不是一个对先前不明智地签署了乌拉圭会谈的非八国集团国家的进行补偿的回合。相反，如果最终获得同意，这会又是一个彻底不公平的结果，对WTO内大多数成员国的实际发展方面所做甚少，这大多数成员国目前松散地联结成诸如由智利、印度和中国领导的称之为G110或G20集团；首先关注特殊产品贸易特许的G33；以及G90，一个由最不发达国家、非洲集团和非洲国家、加勒比和太平洋国家组成的联盟。
这一切又是为什么发生以及如何发生的呢？答案是八国集团，特别是属于欧盟的国家，为了争取自己国家的经济利益在香港进行了强硬的谈判。它们最后决定以2013年为最后期限结束出口补贴，但这比除欧盟国家外的每个人所期望的要晚得多。到那时无论如何补贴都应该停止，同时也反对发达国家在世界农业市场上进行农产品的“倾销”，以减少对贫穷国家的伤害。作为这一明显让步的交换条件，G110国家放弃了其在与服务业与非农业市场准入开放方面的关键问题；并且接受了棉花农业谈判的一部分，而不作为一项结束美国国内补贴的单独的紧急行动；默许发达国家对最不发达国家做出的“免税收，免配额”的市场准入；成立世界贸易组织特别工作小组，以贫困国家能够利用现有的贸易机会(即贸易援助)。有趣的是，协议的最后三点，即棉花，最不发达国家的市场准入和贸易援助被作为“发展套餐”中的核心元素用以平衡整个会谈。如前所述，具体的让步还很可能不如预期的这样。G110似乎对此也泰然处之，至少在香港的时候是这样。这里有多种原因，部分是受之前WTO会议部长们粗暴的讨价还价手段的影响，部分是担心会谈失败而受责难，部分是因为相信他们已经在别的地方得到了他们想要的东西，部分是因为在香港的最后一天G20集团代表们为签署部长宣言做出的。这最后一点原因还只是超前的推测，因为更细致的研究还有待做出。给人留下深刻印象的是，巴西自从2005年12月号召组织一个八国集团与20国集团之间的特别首脑会议以推进香港议题后就占据了领先地位。总之，充分的妥协在两大集团相互竞争的发展战略之间 也能够达成，尽管这难免导致损害世贸组织中其他大多数成员国的利益。
和财政领域相比较，贸易领域内国与国之间的政治博弈是其显著特征。在这个意义上，权力关系在其中的作用并不那么明显，八国集团并不能控制所有进程。战后由美国和欧盟控制、日本和加拿大稍加关注的贸易谈判，已经由接受其他国家的需要，并最终由巴西、印度和中国领导的G20集团加入的新形式所取代。其他集团也在使出浑身解数，但是目前为止还没有在国际贸易谈判中拥有话语权。也就是说，明显的不对等继续存在，留着许多小的或穷的国家挣扎着以期影响WTO臭名昭著的“密室”会议。在会议结束的最后一天，不光他们在公众场合关于“发展”说了些什么，所有的主要参与者，八国集团与二十国集团等都在强调自己国家的核心发展利益。
环境鹰谷会议讨论气候变化问题的背景是《京都议定书》之后如何进一步 回应温室气体排放量的增加。京都议定书在2005年2月正式生效，到2012年届满。很显然，在这一时期内美国不会签署该协定。布莱尔试图将整个气候变化的讨论扭转为下一阶段问题的策略，一开始就陷入了困境。在鹰谷会议开始之前的几个月里，各国领导人的代表在就该问题的初步讨论中，就反对进行新的更广泛的对话，美国和俄罗斯是因为担心会产生新的排放限制，日本和加拿大担心这会打乱京都议定书的进程，而欧洲国家则是因为不想因此使八国首脑会议制度化。
直到最后一刻，有关八国首脑会议声明的措辞问题的争论还在继续，但是俄罗斯提出了能源议题，以及美国最后的让步使峰会最终达成了一致意见。直到这时，才可以说布莱尔将气候变化纳入到八国首脑会议议程的冒险有了结果。
实际上，从事后角度来看，这可能是对气候变化的全球政治产生影响的时刻。能源和环境部长第一次会议按照预定计划于2005年11月在英国召开，所有八国集团的部长都出席了会议，还包括来自巴西、中国、印度、墨西哥和南非的部长们，布莱尔亲自莅临会场并发表演说。更重要的是，与预期相反，2005年11月28日至12月10日在蒙特利尔召开的联合国气候变化会议，成功地达成了许多有关未来进程的重要协定。这一会议同时是第11届联合国气候变化框架公约缔约国会议暨京都议定书第一次缔约国大会。这两次会议的议程交织在一起，其结果也只能被理解成一个整体。会议主席、加拿大的环境部长德奥(Sté phane Dion)在谈话中提到，代表们所面临的挑战可以概括为“执行、改进与创新”。第一项，制定了“京都规则”，其中规定了议定书实际操作中的许多复杂的技术问题；第二项，通过了有关“洁净发展机制”的多项有益的改革，这一机制允许发达国家通过在发展中国家投资减少温室气体排放的项目，来替代京都议定书规定的减排削减。第三是确定了下一步发展的两条路线，一是在京都议定书下成立一个开放的特别工作小组，负责谋划2012年以后的进一步承诺；另一个是在联合国气候变化框架公约下，推动“不带任何偏见地就公约下的进一步谈判、承诺、程序、公约的参照标准或授权，互相学习经验，并为气候变化方面的长期合作分析策略方法”。
欧盟、日本和加拿大是这两项计划的主要推动国，它们把这看成是将美国和其他大排放量国家如中国和印度纳入其中的最有效的方式。在蒙特利尔发生的一个重大变化是，许多发展中国家就本国可以做出的贡献表现出了极大的诚意，如巴西、南非、墨西哥、巴布亚新几内亚和哥斯达黎加等都提出了积极的建议。结果，在会议中美国政府的孤立达到了空前的程度，到最后只有沙特阿拉伯成为它的惟一盟友。美国代表团曾想以实际行动破坏整个谈判，但在最后一刻，他们选择了不阻止进一步的讨论。这当然是因为他们受到了很多的压力，诸如美国的环保NGO，在蒙特利尔的市长们和商业协会的游说，在华盛顿的参议院议员的呼吁，以及美国前总统克林顿在会议的最后一天对代表们做的突击演讲，其中克林顿直截了当地说，布什认为降低温室气体排放量会影响美国经济是明显错误的，世界上的其他国家应该和美国一起为此并肩作战。美国的空前孤立鼓舞了欧洲、非洲、亚洲和拉丁美洲的代表们在一些更难解决的问题上大胆推进。总的来说，如同布莱尔在鹰谷会议前所预想要达到的目标一样，气候变化政治已经进入到下一阶段并朝着预期的方向发展。然而发展的方向还具有争议性，许多环境专家认为，美国的加入会使原来通过政府制定具体的减排量以减少温室气体排放转移到对技术和“市场为基础的方法”的依赖上，其中后一短语在第11届缔约国会议决议中的 明确使用引发了大范围的讨论。可以看到，在各种不同方法的斗争中，八国集团加五大新兴国家成为关键性群体，这是全球政治发展的一个显著变化。
环境问题，乍看起来，会让我们想起20世纪70年代国际政治中的南北冲突。这和由联合国主办的会议有所不同：联合国气候变化框架公约在其文本中明确做出了“发展中国家”和“发达国家”的类别区分。尽管如此，在实践中，无论在蒙特利尔还是更早，关键的讨价还价都不是在按照这一区分的联盟和集团中发生的。很明显，八国集团在这一问题上，没法像其他问题，如财政和以及一定程度上的贸易问题那样，有效地将它们的利益强加到其他国家。它们必须为环境改善做出自己的努力：没有协议就意味着没有回应，这对希望看到环境控制得到加强的国家来说，是一次失败。在鹰谷会议之前八国首脑会议一直没有谈论过气候变化这个议题，而更重要的是，这一问题目前已经排上了全球政治的日程。
三、结 论
结论可以相对来说比较简短，因为所有的协议到此为止都已经有了详细的介绍。毫无疑问，由布莱尔和布朗通过许多政治技巧组织的鹰谷会议是无法实现“变贫穷为历史”的，因为这不是在八国集团能力范围内能够简单解决的问题，即使领导们已经做出了这样或那样的决议。这甚至也不能认为是“消除贫困的开端的结束”。这个很有讽刺意味的标题是由前世界银行首席经济学家斯蒂格利茨针对布莱尔在记者会上所说的“这只是开始，而不是结束”而做出的嘲弄。当前的政治环境不再是一个欣欣向荣的环境，如果它曾经是的话，其中“北”半球富国还愿意为“南”半球穷国做点什么。现在的整个政治环境是严酷的，处于其中的所有国家，世界上的191个国家,都在尽它们所能地在金融、贸易和环境领域选择各自的国家战略。与它们给这些竞技场带来的物质能力，它们对形成主要政策辩论的主流思想的接触和掌握，以及它们对寻求制约制定发展政策的各个方面的主要世界机构的影响相比，这些国家在一个复杂的结构不平等模式中运作。我们因此在发展策略的三个主要竞技场中可以觉察到另一个代理性不平等的复杂模式，其更近期的表现在此已经分析过。在这里，我愿意重申讨论“不平等发展的全球政治”的必要性。
从本文所提到的鹰谷会议之前、之中和之后的几件有限事件和会议中我们可以看到，不平等发展的政治在不同领域不同地产生。八国集团毫无疑问仍然是全球金融政治中实质性的主导力量，但是在别的领域，比如贸易政策领域，它们互为对手，同时也不得不对其他强大的贸易国做出让步。还有，在环境问题上，比如气候变化领域，它们仍然因为路径选择而保持分裂，还没有开辟出一种符合它们利益的有效的事务处理方式。所有这一切的政治和以前一样复杂。然而，这是对像鹰谷这样的会议议程的分析和讨论的焦点所在。我们对鹰谷的失败和全球政治决策中的‘发展’方面的欠缺不应该牢骚满腹。当然，我们也不应该对此迷惑不解。别忘了，我们一时怎么能假定从不平等发展模式中获得巨额利益的强大国家会可能自动放弃这会给他们的人民带来近期的利益呢？相反，我们应该寻求推动和深化对这篇文章中提出的发展国际关系的分析模式。现实是，布莱尔和布朗的鹰谷议程不得不面对不平等发展的全球政治，而且这个议程由于这些政治条件的限制被弄得歪七扭八。
(译者单位：浙江大学公共管理学院)
责任编辑：严国萍
