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摘要：江浙交界的麻溪江跨省污染事件前后历时十多年，曾采取多种处理方式，却一直未能 得到妥善解决。这一案例对于研究负外部性的矫正具有典型意义，其具有以下启示：“科斯定理”只是一种思路，在现实生活中未必具备适用的条件；政府规制能否奏效，在很大程度上取决于监督成本；良好的制度安排能激励人们避免或减少负外部性产生。
关键词：水污染；负外部性；矫正
中图分类号：F0193〓〓文献标识码：A〓〓文章编号：1007-9092(2006)06-0017-05
一、两省边界水污染案概况
江苏省吴江市盛泽镇是一个纺织印染业十分发达的工业重镇，素有“日出万匹，衣被天下 ”之称，仅镇区就有规模较大的印染企业27家，日排放印染废水超过10万吨。
盛泽镇与浙江省嘉兴市王江泾镇仅一河之隔，这条河就是麻溪江(江苏称它为清溪塘)。麻 溪江宽30余米，水深2米，河的两岸集聚着盛泽镇印染企业的几个排污站。由于盛泽镇位于 麻溪江的上游，因而大部分污水从盛泽顺流而下，通过麻溪江，排入苏嘉运河，王江泾镇 受侵害的程度最为严重。
自1993年以来，嘉兴北部水域连年遭受来自上游水污染侵害，对渔业资源、农业生产造成重 大影响，而且使这一区域民众的生存环境遭到极大破坏。来自嘉兴的数据表明，盛泽污水排放量最高时每年达9000万吨。2001年11月21日深夜，嘉兴数千名村民组织了一次民间的“零点行动”：他们自筹资金100万元，动用8台推土机、数万只麻袋，自沉28条水泥船，截断河流，堵塞麻溪江上盛泽至嘉兴间的航道，这就是曾引起中央领导高度重视的“断河事件”。
二、曾经实施的纠纷处理办法
两省边界水污染事件由来已久，先后通过三种办法解决。
办法一：两地政府协调
2001年11月24日，也即“断河事件”之后的第三天，在国务院领导的关注下，江浙两省举行了边界水污染和水事矛盾协调会，水利部、国家环保总局和江、浙两省四方达成了调解意见。主要内容包括：第一，吴江市逐步落实重点企业限产、停产整改方案和污水排放总量削减方案。盛泽镇保证出境水体高锰酸盐指数2002年底达到五类标准，到2003年底达到四类标准；从2001年11月27日起，将25家企业分成五块管理，每块分成两组，隔日轮流生产，排污总量控制在原来的40％左右；对12家不执行轮产、限产、超标排污的企业进行处罚并关停7天，至2001年底完成盛泽地区产业结构调整方案。第二，嘉兴市拆除拦在麻溪江的大坝。
调解意见的落实情况怎样呢?吴江市环保局认为，他们已经作出了很大的努力。比如，为实 现污水日排放量控制在10万吨以下的目标，盛泽镇强制关闭了村联印染有限公司，淘汰了288台印染设备，搬迁了1家企业和100台印染设备，削减排放总量，各污水厂全部安装污泥压滤机，污泥进行干化处理，在7个排污口安装在线自动监测仪，实行24小时远程自动监控。
然而，嘉兴市有关方面认为，2001年11月26日到12月10日，连续半个月的水质联合检测表明，盛泽—王江泾交界水域的水质从最初的超过五类水的74倍降低到超过五类水的5倍多，也就是说，情况有所好转，但仍属重度污染；2002年王江泾镇长虹桥监测站的水质一直低于五类标准。2003年以来又发现，盛泽镇有些企业故意避开两地环保部门每个星期四的联合监测时段，选择在双休日或者雨天间歇性排放，使环保部门很难掌握证据。同时，由于长虹桥自动监控站的启用，加强了对麻溪江水域的水质监测，盛泽镇的污水改由镇东排涝站流入了嘉兴北部。可见，污水侵害问题并没有因此得到解决。
办法二：诉诸于法律
鉴于盛泽企业偷排现象时有发生，嘉兴市因污染遭受巨大损失的47户养殖户便将盛泽镇的21家印染企业告上法庭，要求赔偿总额为710万元。2002年12月16日，嘉兴市中级人民法院对这起跨省水污染案作出一审判决，47户养殖户胜诉。然而，2l家被告表示“不服”，遂向浙江省高级人民法院提起上诉。2003年8月，浙江省高级人民法院作出终审判决，维持原判。
官司虽然打赢了，但是，边界水污染问题仍然没有得到根本的解决。
办法三：集中处理污水
2004年以来，为确保周围水域水质的改善，吴江市政府着手对印染企业的污水处理设施实施 产权剥离，成立市场化的“盛泽水处理发展有限公司”，对镇区7座污水处理厂实行统一管 理、统一运行。
吴江市政府委托中介机构对镇区7座污水处理厂的资产和排污权价格作了评估，最终评估出 的总资产为18亿元，每吨印染废水的排污权价格为1000元。盛泽水处理发展有限公司据此向镇区27家印染企业出售“排污权”，以每天排放125万吨印染废水计算，一次性核定 “有偿排污权”总价值12亿元，然后根据每家印染企业每天排放到污水处理厂的废水量规模，分别计算出排污企业购买排污权的资金。在此基础上，盛泽方用27家企业共同拥有的价值18亿元的7座污水处理厂资产，分别置换各个企业的排污权，而资产剩余部分则全部入股。通过试行“有偿排污权”制度，盛泽水处理发展有限公司便成为7座污水处理厂的最大股东，而27家印染企业成为小股东。同时，水处理发展公司又把原属于各家排污企业的180多名污水处理工全部纳入自己旗下。
通过推行“有偿排污权”制度，27家排污企业的自我约束能力大为增强。在“多排污水多 付费”制度安排下，排污企业眼睛向内，挖潜改造，纷纷在减少废水排放量和削减排污 浓度上动脑筋、花气力。从2002年8月起，27家排污企业全面推行清洁生产审计，请来“增 效减污”专家改造生产过程。
三、跨省水污染负外部性矫正的启示
盛泽镇对嘉兴市的水污染案涉及两个相邻省，采用过多种处理办法，前后历时10多年。本案 对于研究负外部性的矫正方式具有典型意义，至少有以下三点启示。
启示一：“科斯定理”只是一种思路，在现实生活中未必具备适用条件。
按照科斯的说法，在产权明确的情况下，若交易成本为零或可以忽略不计，则无论初始时谁 拥有产权，市场机制都可以把外部性内部化。在这个案例中，假设盛泽的企业直排废水使嘉兴的养殖户损失总额为700万元，治理办法有两种：第一，盛泽的企业安装治污设备，费用为500万元；第二，嘉兴的养殖户搬迁，费用为600万元。不论法律允许盛泽污染，或者允许嘉兴不受污染，只要交易成本为零或小到可以忽略不计的地步，市场均衡的结果是有效率的，即选择第一种办法。
如果法律给予盛泽的企业直排废水的权利，那么，嘉兴的养殖户就会出资给盛泽的企业安装 治污设备，因为费用只有500万元，低于搬迁的费用，也低于受污染的损失；如果法律给予 嘉兴的养殖户不受污染的权利，那么，盛泽的企业就会主动安装治污设备，因为它们有责任 解决污染问题，安装治污设备的费用只有500万元，比承担搬迁费用或赔偿污染损失更合算。但问题在于科斯所说的两个条件都不具备。
第一，产权无法明确。麻溪江水域涉及两省边界的公共资源，产权归谁所有并不明晰， 因而嘉兴的养殖户在技术上和制度上都无法把污水挡在外面。理论界关于外部性的起源存 在两种有代表性的观点，即市场机制论和产权不清论。从本案例看，产权不清是负外部性根 源的最好解释。
笔者在考察这个案例的时候，曾经冒出一个“一体化”的念头，即干脆由中央政府出面把麻 溪江水域划给江苏省，或者把盛泽镇划给浙江省。但仔细推敲觉得不可行：把整条江划给 江苏省，且不说浙江省能否接受，只要印染企业直排废水，污染问题依然会发生。只不过在 同一个省内，政府协调的成本相对小一点而已；至于把盛泽镇划给浙江省也不现实，辖区边 界的形成有其历史、经济、社会等多种因素，不可能为了矫正外部性而频繁变动。
第二，交易成本不可能忽略不计或者为零。通常认为，交易成本中包含搜索信息的成本、谈 判的成本、签订合同的成本以及督促对方履行合同的成本。在本案例中，仅就谈判成本而言 就难以忽略不计。被污染者即嘉兴方面涉及多方利益主体，仅养殖户就有几百户，污染者盛 泽方也有近30家印染企业，因此嘉兴方无法直接与盛泽方的印染企业进行谈判，因为联合 起来进行谈判的成本非常之高。如果再考虑信息搜索成本、合同签订成本以及合同监督成本 等，总交易成本肯定是一个不小的数目。嘉兴方遭受巨大损失的47户养殖户曾经将盛泽方的 21家印染企业告上法庭，并且最终获得赔偿，但之后盛泽方的印染企业又偷偷排放污水。嘉 兴方为什么不再次诉诸法律呢?应该说交易成本太高是主要原因。
在本案例中，科斯所说的两个条件都不具备，但这并不等于说科斯定理不成立。只能认为， 科斯定理只是提供了“可以按照市场法则去矫正外部性”的一种思路，但未必可以直接应用 与操作。如今，人们越来越清醒地认识到产权不清与“公地悲剧”发生的相关性。但是在某 些情况下公共资源产权是无法做到清晰的，若要产权清晰化就只能寄希望于技术的突 破。同时，交易成本无处不在，现实生活中往往不是因为交易成本可以忽略不计而使外部性 得以顺利矫正，在很多情况下，人们恰恰是因为交易成本太高而放弃外部性矫正的努力。
启示二：政府规制能否奏效，在很大程度上取决于监督成本。
在2005年之前的几年里，水污染纠纷的处理主要靠嘉兴市和苏州市的协商，而且两城市间协 商都是在中央有关部委的牵头下进行的。与“沉船筑坝、断河抗污”这种“私了”方式相比较，政府协调属于“公了”。实践证明，政府规制能在一定程度上起到矫正负外部性的作用，但未必能从根本上解决问题。所以，对于政府规制的作用要客观地评价。
根据水利部、国家环保总局及江、浙两省四方达成的调解意见，盛泽方必须逐步落实重点企 业限产、停产整改方案和污水排放总量削减方案。这种以勒令厂商安装防污设备或改进生产 工艺等为主要内容的政府规制办法，具有针对性强、见效快等优点，但是也存在缺陷：盛 泽方27家印染企业之间的外部边际成本并不相同，政府统一规定排污标准，实际上难以 实现效率；如果政府分类执行排污标准，又会引起寻租活动，且不论类别的确定是否合理。 更棘手的还在于政府的监督成本过高。由于地方政府管理能力有限，环保执法不可能每时每 刻进行，同时政府规制实际上是规制者与被规制者间的多次博弈，因而盛泽方的一些企业故 意避开两地环保固定联合监测时段，选择在双休日或者雨天间歇性排放；当盛泽方的企业获 悉嘉兴启用长虹桥自动监控站以加强麻溪江水质监测时，便改由镇东排涝站流入 嘉兴北部。真谓“道高一尺，魔高一丈”。由此看来，当监督成本过高时，政府规制就会 失去作用。〖ZW(DY〗许多城市曾经禁止燃放烟花爆竹，但是往往禁而不止，监督成本过 高就是主要原因。〖ZW)〗
政府规制是公共部门根据法律法规对企业和居民的行为进行引导、协调和规范，因此，规制 成本还包括制定法律法规的成本、搜集被规制者有关信息的成本、执行法律法规的成本等， 可见监督成本只是规制成本的一个组成部分。由政府出面进行协调和监督，其成本的大小 受多种因素的影响，就水污染问题而言，与是否跨越辖区密切相关。本案例涉及到两个省， 假如涉及到两个国家，那么规制成本将更高。
人们通常认为，凡是跨越辖区边界的负外部性问题应当通过政府协调来解决。但是，若 考虑到规制成本，那么就要慎重。在现实生活中，之所以经常采取政府协调然后执行协议这 种办法，是因为政府在作为时往往不计成本。有资料显示，1978～2003年，我国行政管理费 增长了87倍，占财政支出的比重由47％上升到190％。而目前各国行政管理费占财政支出之比：日本为24％，英国为42％，韩国为51％，法国为65％，加拿大为71％，美国为99％。
笔者在考察这个案例时，也产生过这样的想法：能否发挥转移支付的功能，即由中央政府出 面从江苏省征集一笔经费补贴给浙江省。从理论上说，矫正辖区之间的外部性正是转移支付 的功能之一，应该说可以这么做。但是，中央政府专门从江苏省征集一笔经费，然后补贴给 浙江省，一征一补本身都是有成本的，而且因为涉及到多家纺织印染企业和多家养殖户，估 计征集成本和补贴成本不会是一个小数目。这样，虽然外部性有所矫正，但社会福利可能并 不增加。
启示三：先进的技术与良好的制度相结合，能激励人们避免或减少产生负外部性。
1867年，美国人约瑟夫•格利登发明了有刺铁丝网，而被认为是“改变世界面貌”的七项专 利之一，同时也是19世纪人类社会“十大发明”之一。
有刺铁丝网缘何获得如此高的评价?原来在早期的美国西部大草原上流行的规则却是“圈 出”。农场主若要使自己的麦子不被牛吃掉，只有把麦田圈起来，把牛圈出去，否则便得不 到赔偿。换句话说，在敞开的土地上，牛群有白吃的权利。尽管那时很多牧场草地都有了归 属，但是由于条件局限，很难划清界线。有刺铁丝网发明后，阻拦畜群的栅栏更加牢靠，而 且制作简单且成本低廉，牧场主们纷纷采用铁丝网把自己的牧场和他人的牧场区分开来，产 权界限清清楚楚。据美国有关统计资料，1874年有刺铁丝网的销量只有1万磅，1880年其 销量猛增到8050万磅。有刺铁丝网使维护牧场私有产权的成本大大降低，“公地悲剧”随之 终结，西部边疆的开拓也得以最终完成。但是，如果单纯地把负外部性的避免或矫正归结于 有刺铁丝网这种技术的创新，未免失之偏颇。因为分隔牧场的铁丝网完全是君子界线，堵不 住小人，真正起作用的是法律的权威。只有在一个法治社会里，有刺铁丝网这种防君子不防 小人的界线，才具有约束力。
把有刺铁丝网事件与边界水污染案相联系，就会发现两者之间存在一些共性的东西，这就是 通过技术与制度的共同作用来矫正外部性。
吴江市推行的“有偿排污权”制度从县域外部看，是一种印染企业的污水统一处理办法； 从县域内部看，则是一种排污权交易方式。排污权交易是基于市场法则的新兴环境治理制 度，企业想争取更多的排污量，就要想办法从别人手里去购买，当然也可以将省下的排污量 卖给其他企业。排污权交易的合理性在于：“多排污水多付费”可以减少企业为排污所付出 的成本，能减少政府治污的支出。但是，排污权交易也有弊端，即排污权进入市场后，企业 购买了排污指标会更加认为排污是理所当然的。另外，有排污权节余的企业可能不肯出售 自己的节余排污权，造成排污权的浪费。不过，这种弊病可以通过合理确定排污权价格得以 消除。
吴江市通过推行“有偿排污权”制度，使盛泽27家排污企业的自我约束能力大为增强，并 迫使企业走技术改造的道路，由此足见市场机制的威力。盛泽的印染业都是 私营企业，地方政府没有理由过度干预私有企业行为。而且，这些企业的规模都不大，如果 由每家企业单独购买高档的治污设备自行处理污水，治污成本很高，企业难以接受。而实行 了印染企业从盛泽水处理发展有限公司购买排污权的办法，终于使困扰多年的边界纠纷基 本得到解决。究其原因，是因为“有偿排污”的制度安排，既使印染企业受到多排污水多付 费的内在约束，又使盛泽水处理发展有限公司在处理污水时能产生规模经济效益。
技术对制度实施和制度变迁的作用是通过改变制度实施的预期收益和预期成本来实现的。一 项新制度安排，只有在预期收益大于预期成本时才能实施。而新制度的实施成本，在一定程 度上取决于技术条件和水平。技术条件不具备，就会使新制度无法实施。没有有刺铁丝网， 私人牧场制度难以实施；没有先进的治污技术，集中处理污水无法成为现实，“有偿排污权” 制度也推行不了。当然，技术与制度之间的联系是双向的，技术创新固然决定着制度的创新 和实施，制度本身也决定着技术的创新和进步。在“有偿排污权”制度安排条件下，多排污 水就要多付费，27家排污企业不得不眼睛向内挖潜改造，把“增效减污”的专家请来改造生产过程，这就是明证。
四、简短的结论
负外部性的矫正有多种备选方案，侵害者与受害者谈判的办法受制于严格的约束条件。从成 本角度分析，政府规制未必是理性的选择，引入市场机制的制度创新才是明智的，因为制度 创新与技术创新是紧密联系的。一项好的制度安排会诱导、激励市场主体开发或者引用先进 的技术，从而减轻甚至消除对他人和社会的侵害。□
参考文献
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(作者单位：浙江大学经济学院)
责任编辑：郭茜琪
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