一、全球金融危机冲击下返乡民工失业值得重视

开化县是浙江省农业人口比重高、农村外出务工人口比重较大的经济欠发达山区县。全县约有人口34.8万，其中农业户口约30万人，农村劳动力约18.9万，占全县劳动力总量的90％以上。2007年，全县外出民工约8.6万，占农村劳动力的45.5％，年龄大多在18～45岁之间，属农村精壮劳动力。外出民工主要集中在杭州、温州、义乌、宁波等省内十大城市及长三角地区，约占全县外出民工人数90％以上。从行业分布看，该县来自马金、村头、大溪边、桐村、齐溪、塘坞等乡镇的民工从事建筑业，主要集中在杭州、温州、上海等地；来自华埠、城关、林山等乡镇的民工从事种养业，主要分布在杭州、宁波、绍兴、苏州等地；城关、杨林、苏庄、林山等乡镇的民工从事制造业，主要分布在温州、义乌、杭州、广东等地；在义乌、宁波、杭州等地从事服装、卡通制作的民工主要来自杨林、城关、林山、池淮等乡镇；从事餐饮业的民工主要集中在厦门、上海、杭州等地。

全球金融危机对农民工外出就业冲击不小，主要表现在大量民工提前返乡及年初居家待岗。在民工返乡的原因调查中，67.55％是因为企业放假，6.91％因为企业歇业和倒闭。表面上看，企业放假是民工返乡的主要原因，而调查显示，今年企业春假与往年有很大的不同。往年，企业放假对民工节后返回企业上班有具体的时间要求，也就是企业虽然放假，但民工与企业仍处于劳动雇佣关系之中。而今年，90％以上的外出民工不知道企业何时复工，民工只有在家等待或另谋它途。调查还发现，开化县外出民工与原就业企业几乎都没有签订劳动合同，不存在合同规定的有工作期限的劳动雇佣关系。如果企业不通知民工重返企业，民工与企业的劳动关系实际被解除，放假只不过是企业解雇民工的一个合理借口或代名词，民工返乡实际上已处于失业状态。

调查发现，民工家庭的收入主要来源于非农就业，一旦在城市失业对家庭收入及其生活影响很大。据调查，开化县桐村镇和塘坞乡外出民工月薪800-1500元的占40.31％，1500－2500元占48.17％，年打工收入在9600－30000元之间。开化县农村居民家庭平均年收入在17000元左右，打工收入是主要收入来源，是农村脱贫致富的主要途径。如果民工失去了外出打工赚取的收入，家庭收入将急剧下降，生活水平可能重返贫困，农村增收致富的目标也将落空。

据了解，农民工返乡务农的可能性不大。首先，农村人多地少矛盾突出。开化县人均耕地面积约0.9亩，桐村镇和塘坞乡人均耕地面积仅0.3亩。这么少的人均耕地根本无法满足返乡民工务农需求。其次，不少民工外出打工多年，有的已有一二十年，农业生产技能早已荒疏，缺乏农业生产必需的技能，返乡务农并非易事；而重新务农还需添置生产工具，这是一笔不小的投入，不是想干就干的。年纪较轻的民工，其生产、生活经验与城市青年差异不大，要他们返乡务农，无论是生产技能还是心理上接受起来都十分困难。事实上，愿意返乡务农的民工不到总数7％。

民工返乡自主创业也非易事。虽然少数民工在外打工积累了一些资金，但与自主创业有很大距离。外出民工大多从事制造业和建筑行业的工种，层次不高，薪水微薄。而这些行业自主创业的资金、技术、管理要求很高，民工大多不具条件。问卷调查发现，民工有自己开办企业意向的占2.69％，选择在原就业单位等待的占25.27％，在城里另觅机会就业打工的占27.42％，回户籍地打工的占6.99％，休息一段时间再说的占30.65％，合计99.33％。可见，打工依然是绝大多数返乡民工的首选。

在就业形势日趋严峻的形势下，返乡民工的工作搜寻成本提高。开化是经济欠发达县，民工打工依赖外部市场，需要从外部了解就业信息。开化县农村电脑普及率非常低，每百户只有2台，农民工难以通过互联网了解外部就业信息；村、乡镇也鲜有公共、免费的互联网就业信息服务平台。民工只有通过打听、朋友介绍、劳动力市场等获取就业信息，均需花费不少费用。据介绍，无目地的寻找工作仅交通费用一项一年就要花费1－2千元，还不包括时间机会成本的损失。

国际货币基金组织预测，全球金融危机对世界经济的负面影响至少持续2－3年，中国经济虽然对全球金融危机有较强的抵御能力，但就业增长的负面效应在短期内难以消除。总之，全球金融危机引发的返乡民工失业问题，涉及面广，持续时间长，民工家庭减收幅度大，引起的社会消极面多，影响不能低估，各级政府对此应高度重视。

二、促进返乡民工就业需完善各项政策措施

面对返乡民工失业现象，中央和地方政府均出台了一系列应急措施，化解矛盾。去年底，国办发布了《关于切实做好当前农民工工作的通知》，要求大力支持农民工返乡创业和投身新农村建设。浙江各地政府力促企业留住民工，减轻民工返乡失业压力。开化县委、县政府也把返乡民工再就业作为重大的民生工程，开展了一系列颇有成效的工作。

一是，鼓励自主创业，实施“引凤归巢”工程。对于积累了一定创业资金、有自主创业意念的返乡民工，地方政府因势利导地将他们引导到自主创业的轨道，为其提供便利的创业条件。一是推介创业项目和信息。政府职能部门向在外打拼多年的民工介绍家乡的发展规划、投资项目、创业政策，打消返乡民工创业的顾虑。二是出台优惠政策。在资金方面，对回乡创业者创办的园区企业在三年内由县财政安排一定的扶持资金；在政府服务方面，县工业园区建立“一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”机制，为创业者提供“方便、快捷、周到”的社会服务。

二是，开展技能培训，提升民工再就业综合素质。开化县外出务工人员文化水平较低，小学文化程度占10.2％，初中文化程度占69.7％，高中文化程度占18％，大专文化程度仅占2.1％。大量外出民工打工之前没有接受过正规的职业技术教育和培训，技能低，接受信息能力弱，工作适应能力差，从业范围窄，初级简单劳动多。金融危机虽然使农民工失去了就业岗位，却有了比较充裕的时间接受培训。开化县政府抓住时机，开展农民工素质培训工程，提高农村劳动力的转移速度和层次，为再就业打好素质基础。

三是，为返乡民工提供就业信息服务。劳动保障部门开展了当地企业就业岗位信息专项调查，摸清辖区内各类企业和新开工项目的用工需求，一方面落实企业10人以上裁员的审批工作，另一方面广泛采集用工信息，加强劳务输出地与输入地之间的用工联系，开展劳务协作，签订劳务合作协议，为节后农民工早就业、缩短失业下岗时间提供有效服务。

应该说，上述政策措施对于促进返乡民工再就业，减轻整个社会民工的失业压力发挥了积极作用的。但在调查中发现，一些制约返乡民工再就业的不利因素并未从根本上消除，解决民工失业的各项政策措施需要进一步完善。

第一，返乡民工自主创业融资难矛盾亟待解决。一部分民工返乡时有一定量的资金，这是自主创业的物质基础。但这些积蓄对于创办一家企业仍是杯水车薪，如果得不到信贷资金的支持，民工创业愿望很难实现。目前，金融机构对于农民工创业的信贷条件是硬约束，融资手段十分单一，承包地、宅基地无法作为信贷抵押。一些外出民工反映，过去同是家具厂的技术工人，江西的一些民工通过自主创业实现了由打工者向企业家的转变，开办实业比较成功，而开化的民工外出打工同样一二十年，如今依然故我，自主创业十分艰难。他们认为，两省在创业的融资条件方面存有差别。支持返乡民工自主创业，应该探索农村信贷制度改革，改进农村家庭资信评估体系，改善创业的融资环境。对于采取股份合作制模式的民工创业，在项目审批、园区工业用地、资金融通等方面也应该给予政策支持。

第二，返乡民工再就业的信息服务手段需要现代化。调查中发现，返乡民工对于就业信息服务需求强烈。在“你希望户籍所在地政府为返乡民工提供什么服务”提问中，44.1％的返乡民工选择提供就业信息，23.59％选择提供就业岗位。虽然地方政府为民工就业信息服务做了不少工作，比如采集和储备就业信息、开办劳动力市场、开展“山海劳动力协作”等等，解决了一些问题，但这些信息质量不高，与民工就业信息需求存在较大差距。农民工需要信息及时、方便、费用低的现代服务体系。鉴于现代网络技术的发展，建议在农村建立就业信息的网络服务平台，为每一个村委会提供一台免费电脑，完善就业信息发布、搜集、交流方式，提高信息服务质量，降低就业信息搜寻成本。

第三，民工培训服务应该多样化，增强实用性。返乡民工对就业培训需求强烈，但他们普遍觉得目前的培训内容不能满足技术技能提升的需求，存在层次低、实用性差矛盾。培训层次低主要指培训以学习文化课为主，时间短、实际操作少、技术跟进差、针对性不强。培训方式单一主要指培训主体基本上是当地的技术学校，缺少外地有培训实力的技术学校和企业的介入。民工技能培训，应该改变只是劳务输出地政府责任的现象，建立含盖全省的、多主体参与的、多层次的培训体系。一是要加大民工技能培训的投入力度，经费来源应该包括省、市、县三级政府财政转移支付支出，建立省级统一支付的民工培训基金。二是建立民工培训券使用体系，扩大民工培训券使用范围。所有的浙江籍的民工都应该每年领取技能培训券，培训既可以在户籍所在地的技术学校使用，也可以在省内其他技术学校使用；既可以在培训机构使用，也可以在技能相关的企业使用，发挥企业在民工技能培训方面的作用，增强技能培训的针对性和实用性。培训券由省级民工培训基金统一结算支付。浙江省要提升产业层次、打造先进制造业，民工的技术技能培训应先行提升，先进制造业需要先进的技术工人。

第四，农民工社会保障体系应该加快建立和完善。开化县桐村镇、塘坞乡外出打工民工流动性很大，频繁变动工作城市和单位，这客观上增大了将其纳入城市社会保障体系的困难。调查数据中，桐村镇、塘坞乡的民工在打工所在地未参加任何社会保险的占68.48％，参加社会保险占16.3％，参加一、二项的占15.22％。我国的失业统计未将农民工纳入其中，农民工失业不能通过城镇登记失业率指标显示出来，农民工游离城市社会保障之外。浙江的农村土地保障十分脆弱。开化县桐村镇、塘坞乡人均耕地仅有0.3亩，一亩地年毛收入不过千元。这点收入要担当农民工失业保障是不够的。要尽快建立覆盖全社会包括农民工的失业保障体系，检测返乡民工失业状况，为长期失业的民工提供生活救助，避免农民工因失业陷入贫困。

三、解决民工失业的关键在于创造更多的就业机会

中国社会发展正步入总量性失业和周期性失业交汇的时期。新增劳动力、农民工、大学生就业相互碰撞摩擦，使全社会就业矛盾尖锐复杂。处理不好，政策指向顾此失彼，农民工失业矛盾会继续扩散和更加尖锐。

第一，拓展产业发展结构空间，提高农民工群体就业率。浙江第三产业发展有着极大的空间，尤其是消费服务业发展空间更大。2007年，浙江省人均国内生产总值按当年汇率计算超过5000美元，达到中等偏上收入国家水平，然而劳动力就业结构为20.1:46.8:33.1，第三产业就业比重大大低于同等发展水平的发展中国家。第三产业具有就业空间量大、弹性系数高、知识结构多元特点，许多行业和岗位比较适合知识结构不高的农民工。我国第三产业发展滞后，与该产业发展的长期管制和垄断分不开。因此，要深化改革，冲破垄断，放宽限制，大力促进第三产业发展。国家产业振兴规划应该把侧重点放到第三产业的发展上来，把“保增长、促就业”与“调结构、促就业”结合起来，发挥第三产业高就业弹性功能。行业主管部门对于第三产业发展要真正体现“就业是民生之本”理念，不应过多干预，更不应维护既得利益而限制社会劳动力要素的流入。第三产业快速发展了，整个劳动力市场的需求环境会更加宽松，农民工才有更多的就业机会，失业率才有可能真正地降下来。

第二，拓展多层次就业市场，提高农民工就业稳定率。目前，一些学者认为，解决大学毕业生就业矛盾，关键是转变就业观念，从非规范性市场进入，比如面向农村、面向基层、面向边远山区、面向小企业。笔者并不完全反对政府劝导大学生就业低端化，放弃依恋于政府部门、大公司或大城市的传统就业思维定势。不过，要求大学生毕业群体低端就业，有违劳动力就业发展规律。如果大量大学毕业生低端就业，与农民工抢占同一层次的就业市场，这可能使初级劳动力市场竞争过度。试想，如果大量大学毕业生去卖猪肉、打零工的活，那么文化水平更低的农民工又能去干什么？低端劳动力市场不是一个劳动力需求无限的市场，理性的选择应该为社会各就业群体开拓多层次的劳动力市场。我国的知识密集型劳动力市场发展得还不够。这一层次的市场具有文化水平高、工作条件优越、工薪水平吸引力强、就业稳定、升迁、培训机会多、社会保障好等特点，属于劳动力市场中的一级市场，与农民工就业的二级市场冲突少。社会发展更多知识密集型产业，让更多大学毕业生在一级市场就业，就可能为农民工腾出更多二级市场岗位，农民工的就业率以及就业稳定率会提高。

第三，拓展社会保障统一范围，提高农民工城市化巩固率。应警惕全球金融危机压力下农民工再就业政策的反城市化倾向。国内有些学者主张，失业返乡民工应该回到农村重新务农。农民工在城市就业中创造了巨大社会财富却得不到享受，反而却把他们的各项社会保障推向农村，这是极不公平的，况且当前农村也无大量剩余土地保障大批返乡民工务农。城市化是中国未来发展的方向，全球金融危机带给农民工失业返乡是短暂的现象。如今农民工失业返乡在很大程度上是与我国社会保障统筹范围小，没有将他们纳入城市社会保障体系，农民工没有真正成为城市居民相关。社会保障体制改革的方向应该进一步拓展统一范围，把在城市务工的农民纳入到统一的社会保障体系，变农民工为城市市民。建立农民工城市就业——失业培训——城市再就业机制，减少“候鸟”般的迁徙，巩固就业民工的城市化水平，推进整个社会朝着城乡统一的现代化目标迈进。

作者：李  炯（省委党校经济学教研部主任、教授）