浙江省委党校*浙江行政学院—

党的十七大首次提出“人民民主是社会主义的生命”，并明确规划了“四位一体”的中国特色社会主义政治发展道路。其中，发展基层民主，建立健全充满活力的基层群众自治机制，是保障人民群众享有更多更切实民主权利的基本步骤。村民自治作为农村群众自治制度，目前已在相当程度上成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和创造自己幸福生活的制度平台，也是建设社会主义新农村的必要制度保障，更是当下学习实践科学发展观活动的题中之义。但由于既有制度设计不足等原因，村民自治在实际运行过程中普遍存在重选举而轻其它三项民主的“三不像民主”现象，无法真正发挥制度的效用。天台县总结以往经验，于2005年创设的以村级重大事务民主决策、民主管理、民主监督为核心的“五步法”较好的解决了这一问题，值得我们予以关注。

村民自治是我国基层社会管理体制的一次重大变革。随着实践的深入，这个制度在给农村发展注入组织活力、带来重大绩效的同时，也凸显出三方面尚待完善的问题：

1、党在农村的领导与村民自治制度的衔接问题。主要表现在村党组织和村委会之间“两张皮”现象较突出，许多村“两委”班子为村务主导权问题争执不休。据统计，2005年村级组织换届之前，该县有1/3的村“两委”班子关系不协调，有的甚至“将相争、龙虎斗”。

在村一级，除了选举之外，“干部说了算，群众靠边站”现象还不同程度存在，群众的意愿往往被忽视，民主权利得不到有效落实。一句话，农民群众参与村务的愿望在不断高涨，但“民主决策”的问题仍然没有有效落实。

3、新农村建设村干部“一头热”与群众支持度不高的问题。随着各级政府支农力度的加大，我省广大村两委干部的创业热情不断高涨。但在实际工作中，由于民主管理和民主监督的弱化，很多的利民惠民之事却得不到群众的信任，由此形成村干部的高积极性与村民低热度之间的较大反差，影响了新农村建设的健康发展。

为此，2005年8月，秉着有的放矢、系统整合的原则，该县在认真总结既有经验的基础上，探索实施了村级民主决策“五步法”——即民主提案、民主议案、民主表决、创业承诺、监督实施。“五步法”的实施，不仅使村级决策有了一套规范、直观、可操作的工作流程，而且也为村级民主管理、民主监督提供了一个有效的着力点，保障了村级“四个民主”的全面落实。

第一步：民主提案。每年年初包括每届村两委当选之初，村级各类组织（党支部、村委会、经济合作社等）和本村18周岁以上村民都可以围绕本村的村务大事及热点、难点问题，提出提案。

第二步：民主议案。村党组织统一受理提案，并通过民主恳谈会、党员议事会、走访座谈等形式，广泛征求村民意见，研究确定需提交表决的事项，并拟定表决方案。

第一，确保村民自治在党的正确领导下有序开展。“五步法”把党的领导贯穿于整个决策的全过程，使村党组织以合法有序的方式参与村级民主决策。尤其在民主表决环节，通过党员村民代表体现党组织的意图。换届时，鼓励党员依法参选村民代表，提高党员在村民代表中的比例。据统计，通过今年新一轮村级组织换届选举，全县17474名村民代表中党员5277名，占30.2%，新一届支委成员基本进入村民代表。

第二，确保村民自治在法律法规和国家政策范围内有效开展。“五步法”严格遵循依法办事原则，以村民或村民代表为决策主体，以村民会议或村民代表会议为主要决策形式，规定决策事项必须符合党的方针政策和国家法律法规，不得侵犯村民的合法权益，并在民主议案阶段专门设立审查环节，以充分保证村级民主决策的合法性。

第三，确保村民各项民主权利真正落到实处。“五步法”坚持便民利民原则，从名称的确定到程序的安排，力求简单、直观、易记、易用，将其工作流程简图在各村上墙公布，方便群众理解与操作，切实保障村民的各项自治权。在决策形式上亦力求多样化，比如，针对有些村民文化素质不高，规定村民在提案时，书面、口头均可；在民主表决时，既可用举手表决的方式，也可用无记名投票或在决议上签字等方式；针对当前农村外出人口多、村民会议召集难的情况，规定以村民代表会议作为决策的基本组织形式，等等。这样，就在最大程度上确保了村务民主决策的广泛性与代表性。

在具体实施过程中，该县将“五步法”的重点首先放在健全监督约束机制上,在每个行政村都建立了村民监督委员会，逐步形成了“两委一会”的村级民主新格局。

村民监督委员会一般由3至7名非两委干部的普通村民或村民代表组成，通过村民会议或村民代表会议选举产生，其中至少1名为党员。村民监督委员会负责对村干部，特别是非党村干部的履职（包括创业承诺等）、财务开支（没有村民监督委员会的签章不能报销村级支出）、廉洁自律以及是否民主决策等情况进行监督，真正实现了“村官决策村民审，村官用钱村民批，村官办事村民评”。

为了切实保障村民监督委员会的组织素质，该县还非常注重建立和健全村民代表制度。借村级组织换届选举之机，全县所有建制村都依法选足选好村民代表，并及时进行村民会议向村民代表会议的授权工作。县里还制订了村民代表管理办法，对村民代表的教育培训、作用发挥、动态调整等各个方面作了明确规定，并按《村委会组织法》规定，指导各行政村制定了村民会议和村民代表会议议事规则。

村级民主决策“五步法”以民主决策为突破口，将法律法规关于民主决策、民主管理、民主监督的内容系统化、具体化，使村级工作走上了程序化、规范化的轨道，保障了村党支部的领导权，规范了村民代表会议的决策权，落实了村委会的执行权，强化了村民监督委员会的监督权。经过近四年的实践，已取得了较好的效果，主要实现了“三个转变”：

1、实现了党支部与村委会从“两张皮”到“有机衔接”的转变，提高了基层党组织的战斗力。“五步法”使村党组织通过提案、议案、决案、监督等环节，以群众路线为抓手，有效实现了党的领导与村民自治制度的全面衔接，巩固了党在农村的执政基础。同时，通过民主决策、创业承诺等把“村两委”班子共同凝聚到为村民办实事上来，促进了两委关系的协调，较大程度地扭转了过去一些村两委之间相互推诿、互不通气甚至拆台的顽症。据统计，目前该县村“两委”关系不协调的村已从占总村数的1/3下降到了不到1/5。

2、实现了村级事务决策从“干部主导”到“村民主导”的转变，保障了群众的民主权利。“五步法”将村务决策的主体以制度的形式进一步明确为村民会议或村民代表会议，村级事务不是村干部想怎么办就怎么办，而是要通过“五步法”经群众同意后才能办。村务大事该干什么、不该干什么，该怎样干、不该怎样干，都由群众说了算，从程序上、制度上保障了村民的知情权、参与权、决策权和监督权，使村民自治真正落到了实处。

不仅如此，在今年的换届选举过程中，全县84%的行政村还实行了“先定事后选人、双向承诺制”。即先由上一届村两委班子召集党员和村民代表进行民主议事，运用“五步法”确定下一步新农村建设需完成的实事项目，报乡镇把关后，选前组织参选人以这些实事项目为基础向村民作出竞职承诺，选后当选的村干部向乡镇党委政府作出履职承诺，每年年底再组织召开党员和村民代表会议对村干部承诺事项完成情况进行测评。通过这一方式，促使候选人和参选者把主要精力从如何绞尽脑汁利用宗派、金钱等来拉选票转到了如何谋划新农村建设思路上来，把广大选民的眼光吸引到如何选择能干事能干成事的干部上来。

3、实现了农村发展从“一头热”到“两头热”的转变，推动了农村各项工作的顺利开展。“五步法”的公开性、民主性、实效性，一方面增强了村干部的责任意识，转变了工作作风；另一方面也激发了村民的智慧与才能，培育了村民的公民意识和集体精神，从而使村级事务由以前的“干部干、群众看”，变为现在的“干部群众合力干”，由过去的“一头热”变为了“两头热”，有力地推动了新农村建设，为实现党的十七大提出的把城乡社区建设成为“管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”提供了有效的制度化路径。

农业、农村、农民问题关系到党和国家事业发展的全局，而农村基层组织建设则是关乎这项事业成败的关键所在。目前看来，要成功完成农村基层组织建设的任务，一方面必须强化村民自治制度的平台作用，推动“四个民主”的协调共进；另一方面，更必须大力探索党对农村的领导方式、组织方式与村民自治制度有效衔接的新办法。

事实上，村民自治在现实中遇到的问题，其症结仍在于对自治主体认识上的模糊。村民自治的主体既不是党支部，也不是村委会，而是广大村民，要建立健全充满活力的基层群众自治机制就必须全面发挥群众的主体作用。“五步法”的成功就源于在认清自治主体的同时提供了一套尝试性的程序保障，将群众的主体性贯穿于各个环节，从“替民作主”到“让民作主”，实现了“民事民定、民事民管”；同时将党支部、村委会融入到以人为本，关注民生的群众性自治活动中去，从而较好地实现了坚持党的领导、人民当家作主与依法治国的有机统一，符合中国特色社会主义政治发展的基本方向。

“五步法”虽源起于天台，初步见效于乡村，但其中的做法事实上已具有一定的普适性。目前，对基层组织建设工作而言，如何深入学习实践科学发展观，尤其是在如何真正激发民智民力、大力推进社会主义新农村建设的问题上，天台县“五步法”的实践经验具有较强的示范与借鉴意义。