浙江省委党校*浙江行政学院—

我省正在制定《浙江省推动文化大发展大繁荣行动纲要》并将召开文化工作会议。“公共文化服务体系”是未来我省文化三大体系建设之一。作为具有先发优势的省份，浙江应当以全新的理念构建公共文化服务体系。虽然在含义和内容上，“公共文化服务体系”与“公益性文化事业”大致是重合的，但作为现代政府“公共服务”的组成部分，前者更强调在公共文化产品和服务的提供中加强公私合作，引入市场机制，吸引社会参与，加强公共文化内部的竞争，建立政府、市场和社会的伙伴关系。因此，以全新的方式构建公共文化服务体系，乃是在政府转变职能、市场经济和第三部门兴起的背景下，发展公益性文化事业的崭新途径。它的实质，是在政府主导下，将市场机制、社会力量引入公益性文化事业领域，充分地发挥政府、市场和社会的优势，同时尽可能地弥补“政府失灵”和“市场失灵”，以期解决政府在公益性文化事业领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，从而为公共文化产品和服务的供给带来更好的效率。

传统观念认为，微观经济领域应由民营企业承担，而公共服务应由政府垄断。但是，由政府部门直接生产和提供公共文化产品和服务往往缺乏效率。在计划体制时期，文化事业的所有者、管理者和供给者都是政府，文化事业发展完全取决于政府的决策指导思想、资源能力和管理水平。由此形成的文化事业发展传统模式，其主要弊端是：供给渠道单一，保障水平偏低，项目范围狭窄，享有对象有限，资金缺口大且利用率低，隐性的福利化，社会效益不高等。而且，政府将文化事业产品和服务的所有者、经营者、管理者和供给者的角色集于一身，往往带来角色的混同与冲突。即使在市场经济条件下，如果单纯由政府来垄断公共文化服务的生产，也难以避免其局限性。一方面，由于缺乏合适的生产机制和制度安排，使得政府对公共文化服务的投入和产出严重不对称，既难有效地反映社会公众的需求和期望，又加剧了文化资源的浪费；另一方面，由于缺乏均衡的分配和输送途径，弱势群体和地区所能享受的公共文化服务相当贫乏。

因此，在不放弃公共文化服务政策制定责任、不放弃满足人民群众最基本、最普遍需求的前提下，政府部门有必要推进公共文化服务生产机制的革新，构造混合、高效和公平的输送模式。其中尤其重要的是，要把市场机制、社会力量引入公益性文化事业领域，将政府权威与市场交换的功能优势有机地组合在一起，使政府从公共产品和服务的“直接提供者”变为“促进者”和“发包人”，实现公共文化产品和服务从传统的单中心供给模式向多中心、多层次、协同合作的供给模式转变。只有这样，才能消除政府对公共文化服务事业领域的垄断、挖掘一切可以利用的社会资源来提高政府公共文化产品和服务的供给能力和供给效率，从而为政府以更高效更经济的方式履行发展公共文化事业的职责提供可能。

自实施建设文化大省战略尤其是被确立为文化体制改革试点省以来，作为具有在全国先发优势的省份，浙江在加大公共文化服务体系公共财政投入、明确公共文化服务体系财政投入重点、制定和完善一系列有关发展公益性文化事业经济政策等的同时，在创新公共文化服务体系的投入方式上也取得了重大的进展。比如，积极引导社会力量捐助和兴办公益性文化事业，开创公共机构和民营机构的多种合作方式；从“以钱养人”向“以钱养事”转化；采用“项目申报”、“以奖代拨”等方式，推动国有文化机构走向适应市场的“目标管理”；政府采购公益性文化产品（如杭州市），低价或免费向市民提供；积极探索文化资源国有民营的新路子，等等。

第一，在市场经济条件下，公共文化服务建设模式已完全不同于计划经济下“大包大揽”的文化事业发展模式。当市场经济已经成为一种基本的经济制度时，不仅文化产业必须围绕市场的优势以及市场的缺陷发挥自身的功能，而且具有公益性质的公共文化事业也要围绕市场的优势以及市场的缺陷发挥自身的功能。

第二，引入市场机制和社会力量，不是要削弱、而是要强化我省公益性文化事业的功能。以全新方式构建公共文化服务体系，不是要改变公共文化服务保障人民群众基本权益这一根本宗旨，而是要通过引进市场竞争机制和非公有制资本，优化公益文化事业的微观主体，推动国有文化事业单位的改革和机制转换，提高公共财政的投资效益，以解决政府在公益文化事业领域投入不足、经营不善、效益低下、资源浪费等问题，加快公共文化事业的发展步伐，从而更好地保障人民群众的基本文化权益。

第三，引入市场机制和社会力量的目的，不是放弃政府在公共文化事业发展中的责任，而是为了更好地承担这种责任。历史已经表明，过去那种由政府统包统揽的文化事业发展方式，并未有效地实现政府的责任。在新的机制下，政府的责任是遵循和利用市场经济规律来发展公益性文化事业，政府所做的是组织协调各方的力量共同去办，也即从公共文化产品和服务的经营者转变为组织管理者。这样，不仅可以解决公益性文化事业发展中“统得过死”的问题，而且也使政府有更多的精力集中于公益性文化事业的管理，从而提高工作效率，更好地承担在公共文化服务体系建设中的责任。

作为具有先发优势的省份，浙江应当继续在以全新方式构建公共文化服务体系方面走在全国的前列。虽然近年以来我省在公共文化服务体系建设方面取得了巨大的成就，但应看到，在以全新方式构建公共文化服务体系方面，我省仍然处于尝试阶段，因此不可避免地存在着一些“发展中的问题”。比如，计划经济体制的影响还没有完全消除，在公益文化事业发展中坚持社会效益与经济效益相统一的观念尚未完全深入人心；公共文化需求表达不足，表达机制不健全；在坚持社会效益与经济运行相统一原则下，政府相关部门开始逐渐从“大包大揽”办文化事业的模式中摆脱出来，但管理文化事业的职能尚未充分地完善；民营经济进入公共文化服务领域的门槛仍然过高；文化管理体制上仍然存在条块分割的现象，影响了公共文化事业的效率；在公共文化服务领域中引入市场机制后，监督和考核制度还未相应到位，等等。我省链条整齐、功能卓越的公共文化服务体系的打造成型，无疑是一项综合的系统工程，需要方方面面的努力。

首先，要提高对公共文化服务体系建设在保障人民群众基本文化权益中的地位和作用的认识。政府公共服务的目标是提供满足公众消费和受益的公共产品，作为公共服务组成部分的公共文化服务当然也不例外。人民群众迅速增长的多方面、多层次的文化需求，为建设公共文化服务体系提供了广阔的空间和强大的动力，同时也对公共文化创新能力和水平提出了更高的要求。只有牢固树立以人为本的理念，加强和改善政府的公共文化服务职能，才能更好地推进公共文化资源的创新和保护，更充分地满足人民群众的精神文化需求。

其次，要进一步解放思想，摒除陈旧观念，提高对市场经济条件下以全新方式构建公共文化发展模式必要性的认识。要以新的观念和姿态，积极顺应市场经济的潮流，推进公益性文化事业领域的改革。在推进公共文化事业发展中，既要增强社会效益的观念，也要增强的经济效益的观念。

再次，政府对文化的管理要以强化服务意识、增强服务效能、提高服务水平为中心，实现方式方法的转变。必须由包揽一切的全能管理转变到满足社会公共文化需要的公共管理。作为市场经济的先发省份，浙江民间已经具有充足的内源性发展的力量，政府已经有条件从公共文化产品和服务的直接生产中解脱出来，集中精力于“管理”，从而真正做到“有所为有所不为”。

构建全新的公共文化服务模式是一项系统工程，这一模式的核心是政府改变计划经济时期形成的公共文化产品和服务“垄断性的生产者和提供者”的地位，创造各种社会的、体制的、政策的条件，保证各种公共文化产品和服务的有效提供。显然，全新的公共文化服务体系的构建在相当程度上既取决于宏观经济体制环境的变化，也取决于法治环境、创业环境和民间组织的发育和成熟。因此，以全新方式构建公共文化服务体系，必须营造好良好的宏观环境。

首先，应大力推进法制建设，在法律框架内进一步明确政府在发展公益性文化事业中的责任。推进公共文化事业领域的法制化建设，必须站在贯彻落实科学发展观、构建和谐社会的高度，站在“创业富民、创新强省”的高度，在政府管理和法治理念上有大的创新和突破。

其次，要完善公益性文化事业投融资体制改革的配套措施。一是完善现行公益性文化事业单位的会计制度。建议参照企业固定资产折旧的做法，区分文化事业单位的经营性和非经营性固定资产，对其中经营性固定资产提取相应的折旧，确保公共财政对公共文化事业的投入每年能够实现一定比例的回收补偿。二是推动从事公共文化事业领域服务的社会中介机构的建立和完善。目前我省公共文化服务事业方面的社会中介机构还不发达，中介组织数量少，资质不高，难以承担大量的社会事务，投资者也难以获得高质量的社会中介服务。从国外经验看，中介组织是专家集团。因此，要按照“宽进严管”原则，逐步取消中介组织的市场准入限制，进一步改革中介组织管理体制。

政府和文化事业主管部门要尽快转变管理方式，从直接参与对公共文化服务的经营管理转变为宏观管理，从对企业负责转变为对公众负责、对社会负责。重点是加强规划引导、政策保障、资产管理；加强市场监管职能，规范市场行为。

转变政府管理方式，要解决政出多门、缺乏统一的管理目标问题。目前我省文化领域的行政管理体制，依然存在着条块分割的现象。以全新方式构建公共文化服务体系，必须在行政管理体制改革上有所突破。否则，即使是文化事业单位完成改制或是拨款方式改变，仍然不能改变运行低效的问题。

转变政府管理方式，必须完善公共财政拨款制度，把政府投入和事业单位自主经营结合起来。政府要继续加大对公益性文化事业单位的投入，但必须给文化事业单位以自主经营的权利。政府的管理应当集中到公共文化服务质量、运行的规范性、投入产出效率的监督上。公益性文化部门则要在享受自主经营的同时，要在明确社会责任的基础上，努力成为政府为公众服务、传播教化、建立公正、促进公平的平台。在改革中既要实现政企、政事分开，又要通过制度建设约束文化事业单位的行为。

按照市场经济发展的客观要求，界定我省文化事业领域公共财政投资的范围。应以“社会共同需要”为标准，把公共财政投向那些代表社会共同文化利益、长远利益和非盈利性、不能够或不便于市场调节的领域。毋庸置疑，随着我省文化体制改革的逐步深入，文化产业正在步入市场化的轨道，政府在财政上减少对文化产业的投入是必然的趋势。但是，公益性文化事业的公共物品性质，使之不适合于通过市场和产业的方式进行经营，必须由政府财政投入以及其它途径予以保障。因此，必需严格区分经营性文化产业和公益性文化事业的界限。针对不同性质、不同类型的文化产品和服务，实行分类管理、不搞一刀切。

（4）特许经营。政府文化事业主管部门在严格审查企业的资质、信誉的基础上，通过严格的审批制度和市场监管，对某些需要实行特殊监管的行业、公共文化产品和服务实行特许经营，促使其向社会提供合格、健康的公共文化产品和服务。特许经营制度的主要内容包括：一是特许经营权的申请与授予。在经营主体的选择过程中引入竞争机制，向社会公开招标选择投资者和经营者；政府依据社会发展的要求提出文化事业特许经营项目，择优选择特许经营权授予对象，由主管部门代表当地政府向被授予特许经营权者颁发权证，并签订特许经营协议。二是特许经营协议包括特许经营的内容和范围、有效期限、产品和服务标准、价格或收费标准、监督机制、违约责任等。三是特许经营权的变更和终止。

（6）项目外包。少数缺乏管理和运营能力的准公共机构，可采取政府或公共文化机构提出运营目标，并给予相应补贴，把公共文化项目整体对外承包，以及从市场招聘项目负责人等多种方式来搞活经营管理，提高运营效率。

（7）强化社会资助的监督管理，建立严格的程序。具体办法：一是美国的经验，即政府有关部门对申请资助团体的翌年活动计划和项目进行评估，从中择优，而后以“奖金匹配”方式予以补贴，申请者欲获得政府补贴，必须先从其他途径筹集相应数额的资金。二是意大利的做法，即国家所属的大型文艺团体要提出年度演出剧目、场次、演出地以及相关的开支报告，经专业委员会同意后，再与政府签订协议；私营团体也可提出申请，政府对其成本高于收入的缺额部分给予补贴，这种补贴一般是在合同履行之后再予拨款；临时性的文化活动可随时提出单项申请；文化团体必须在年终向政府提交合同执行情况报告，以便核实资金投入的实际效益。三是对社会资助进行监督管理。可设立由文化界、企业界和政界组成的文化资助委员会之类机构，接受并研究申请，并对资助者和被资助者进行监督。可设立全国性或地区性的文化资助委员会，负责协调企业资助事宜，评估企业赞助能力等，各大公司和企业也可专门设立文化资助委员会。或者成立“企业资助文化艺术协会”等机构，负责决定对公益性文化事业的资助事宜。

我省是民营经济大省。要采取有效措施，解决民营经济进入公共文化服务领域的门槛仍然过高的问题。应针对公益性文化事业发展的不同层次、不同类型，制订相应的吸引社会资本进入公共文化领域的政策，在市场准入上，应按照不同要求、不同服务对象设置不同的准入门槛。对公共文化事业发展特别重要的项目，或者是具有特殊社会效益的项目，应像促进经济发展一样给予相应的优惠政策。降低民营经济进入公共文化领域门槛的应有之义，是进一步改革和创新行政审批制度。在前几年的审改中，一些地区实际保留的行政审批事项已大为减少，并建立了与设立行政许可事项相配套的公示、申诉、听证制度，初步构建了行政许可制度的体系框架。在进一步的审改中，应当把不符合市场经济条件下政府职能定位的行政审批事项，不符合政、事、企分开的行政审批事项，妨碍企业自主经营、市场开放、公开公正的审批事项，都坚决予以裁撤。同时，还应创新审批方式。比如，再造审批流程，提高行政效能，进一步创新行政服务中心体制，探索行政许可和服务事项的联办机制，使行政服务中心从为投资者服务的平台向功能完善、为社会服务的综合性服务平台转型。

[1] 参见齐勇锋、王家新：《构建公共文化服务体系的探索》，《2006年：中国文化产业发展报告》，社会科学文献出版社2006年版，第68页。