浙江省委党校*浙江行政学院—

改革开放以来，中国在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，曾多次进行过宏观调控，并都实现了预期目标，成效显著。由实践上升为理论，再由理论指导实践，是人类认识和改造未知世界一般经历过程。市场经济在早期社会主义经典理论家的设想中是无缘于社会主义的，是中国的实践创造了市场经济与社会主义的结合，这超越了早期理论家的设想。而如何在社会主义经济中解决市场经济失灵问题，从实践上和理论上看都是当代社会主义管理者所面临的最大挑战。这首先需要当代国民经济管理者从习惯的计划经济思维中跳出来，遵循市场经济规律，探索社会主义市场经济条件下的国民经济管理理论。

宏观调控从字义上看是总量的调节与控制。经济学对宏观的早期解释通常是定位在总量层面上，如社会总需求与社会总供给、投资与消费、进口与出口、价格总水平与工资总水平、通货膨胀与通货紧缩、就业与失业等。凡综合性、全局性经济现象，都被纳入到宏观概念。然而，由于20世纪70年代以来发达市场经济普遍存在的结构性矛盾日益突出，以及日本等国家产业政策实践与理论的贡献，每一宏观现象所涉及的内部结构以及产业和部门之间关联问题，也在20世纪最后20年中纳入到宏观范畴。结构问题扩展了最初的宏观即总量的认识，21世纪的宏观调控自然就是关于对经济总量与经济结构的调节与控制。

宏观调控与管理理论有一定的学理联系。从管理学看，管理行为是管理主体对管理对象采取的一种实现既定目标的自觉行为。这种管理行为由一系列管理活动组成，具体可以分为决策（decision）、计划(planning)、组织(organizing)与控制(controlling)等。其中，控制与宏观调控存在一定的共性，即都是对管理对象不符合主体目标或意愿行为的纠正。控制论中有反馈的概念，反馈就是调控。据此解释，宏观调控可以看作是政府整个国民经济管理行为的一个环节，一个局部行动。按照这个逻辑推论，宏观调控构成了政府国民经济管理的日常行为，是一种经常性行为，没有独立的涵义。但是这种解释只是学理上的解释，与实践中的政府调控并不完全一致。从历次政府发动的宏观调控实践行动可以看到，这种对经济运行中出现不符合政府目标或意愿行为的纠正，是在政府日常管理行动均告失效之后的管理行为，是一种较为特殊的独立管理行为。因而，有必要在学理层面上给予单独讨论。

宏观调控是对中国社会主义市场经济管理实践的经验总结与概念创造。依据文献资料查证，宏观调控一词最早正式提出是在1984年10月12日发表的中国共产党十二届三中全会《中共中央关于经济体制改革的决定》中。《决定》指出：“越是搞活经济，越要重视宏观调节，越要善于在及时掌握经济动态的基础上综合运用价格、税收、信贷等经济杠杆，以利于调节社会供应总量和需求总量、积累和消费等重大比例关系，调节财力、物力和人力的流向，调节产业结构和生产力的布局，调节市场供求，调节对外经济往来，等等。我们过去习惯于用行政手段推动经济运行，而长期忽视运用经济杠杆进行调节。学会掌握经济杠杆，并且把领导经济工作的重点放到这一方面来，应该成为各级经济部门特别是综合经济部门的重要任务。”。当时使用的概念是宏观调节，与宏观调控有一字之差，但是基本涵义一致。上个世纪80年代末，我国经济经历了一次严重的经济过热和通货膨胀，政府决定进行经济调整。1988年9月26日，当时中央领导人在所作的《在中国共产党第十三届中央委员会第三次全体会议上的报告》中指出： “这次治理经济环境、整顿经济秩序，必须同加强和改善新旧体制转换时期的宏观调控结合起来。邓小平同志最近指出：宏观控制要体现在中央能够说话算数。这几年我们走的路子是对的。现在是总结经验的时候。这几年，我们如果不放，能搞出这样一个规模吗？过去我们是穷管，现在不同了，是向小康社会过渡的宏观管理。邓小平同志的这些话告诉我们，在经济生活中，既要搞活，又要制约，既要放开，又要管理，宏观控制的任务十分艰巨。必须综合运用经济的、行政的、法律的、纪律的和思想政治工作的手段，五管齐下，进行宏观调控。。”从此以后在中国上下，宏观调控成为耳熟能详的概念。

宏观调控在一定程度上反映了市场经济的共性特征，但是与西方市场经济的理念有所不同。众所周知，20世纪30年代的西方经济大萧条产生了西方经济理论的所谓凯恩斯主义革命，从此在西方宏观经济理论中有了政府干预（government interference）的用语，有的文献将此翻译为政府介入。政府干预的基本含义在于当市场出现需求不足等失灵时，政府通过财政政策、货币政策刺激市场或弥补市场不足，使经济总量恢复均衡状态。可是宏观调控一词在国外宏观经济学或标准经济学辞典中难觅踪迹，与西方经济理论没有直接对应的概念。2004年3月14日我国宪法修正案第一章第五条规定“国家要加强经济立法，完善宏观调控”，中英文对照版本中将宏观调控译为Macro-regulation and control。Regulation 是目前英文经济理论文献中频繁出现的用语，通常中文翻译为规制或管制，由此形成规制或管制经济学，但control的使用就不经常出现。即使是规制，中文修饰为宏观规制，这也与西方理论的理解不同。西方理论所讲的规制一般指对微观行为的行政规制。显然从学术语汇上看，宏观调控具有中国的特殊解释，是一个中国化的国民经济管理理论术语。

具有中国特色的宏观调控概念，有几个鲜明的特点：第一，它是针对经济运行的“过热”或“过冷”现象。经济“过热”与“过冷”，都是对经济运行不稳定状态的一种形象说法。如果在一定时期内，主要经济指标大大高于经济运行正常值，就表明经济过热了；相反，如果在一定时期中，主要经济指标大大低于经济运行正常值，就表明经济过冷了。新近出版的中国社会科学院经济研究所编撰的《现代经济辞典》，专门写了一段关于宏观经济调控的词条：“为了防止市场经济条件下市场失效和保证国民经济总体的稳定运行，政府在市场发挥配置经济资源的基础性作用的前提下，通过运用宏观经济政策工具来调节国民经济，以最终实现国家的宏观经济目标的一整套运作过程。”[1]这个定义把针对“过热”与“过冷”的两种管理行动都包含进来了，略微不足的是没有点明宏观调控就是针对经济“过热”或“过冷”的。一般说来，当经济过热时需要加强宏观调控，当经济过冷时需要改进宏观调控。

第二，它是一种非常规的国民经济管理行为。宏观调控与国民经济管理既有联系又有区别。实际上，国内存在着将特定的宏观调控行为混同于一般性国民经济管理行为的模糊认识。任何国家在任何情况下都有政府的国民经济管理行为，这种行为是程序性的，常态性的。可以把这种政府管理经济的行为看作是例行的国民经济管理。而当例行的国民经济管理不能解决经济“过热”或“过冷”的情况时，就需要采取打破国民经济管理惯例的临时性的和非常规的行动。这种行动就是宏观调控。由此可见，整个国民经济管理行为包含着两种形式：例行或常规管理和临时或非常规管理。不能把宏观调控等同于例行的和常规的国民经济管理行为。进一步说，既然宏观调控是针对着经济过热或过冷等经济异动现象提出的，所以当这些经济异动现象消失后，宏观调控也就应当淡出。就是说让国民经济管理行为恢复正常，税照收，钱照发，地照批。

第三，它具有某种行政性干预的特征。市场经济下的国民经济管理首先需要发挥市场配置资源的基础性作用，主要通过市场主体可以接受的管理形式如经济手段和法律手段管理市场行为。在正常情况下，行政手段只是一种辅助的管理形式。然而，当经济手段和法律手段均不能及时消除经济“过热”或“过冷”情况时，行政手段的作用就显得十分必要了。从1978年以来的几次大的政府调控经济行动经历可以看到，越是在主要运用经济手段和法律手段的同时，适当运用行政手段实施宏观调控，就越是能够取得比较明显的宏观调控成效。如果平时例行的国民经济管理能够通过经济和法律形式稳定经济，当然就没有必要采用行政措施，也就更没有必要采用诸如“点刹车”、“急刹车”或“伤筋动骨”式的方式强制稳定经济了。但是由于经济手段与法律手段具有某种程度的局限性，也由于中国国情特色，宏观调控必须采用一定的行政干预形式。忽视必要的行政手段运用就难以在短期内消除经济异动现象，宏观调控就难以奏效。

第四，它是一种以实现经济“软着陆”为主要目标的国民经济管理行动。纵观中国20多年市场化改革的进程，政府先后进行了五、六次宏观调控。从根本意义上说，无论是常规的还是非常规的国民经济管理，都以稳定经济实现经济总量平衡和结构合理为终极目标。然而从宏观调控方式上看，有两种强制稳定经济的具体目的：一种是实现国民经济“软着陆”，另一种是实现国民经济“硬着陆”。“软着陆”可以避免出现国民经济大起大落，避免社会经济的剧烈震荡。这是宏观调控追求的理想目标。相反，“硬着陆” 是政府在国民经济运行出现了极其严重的情况如严重通货膨胀时不得不为之的目标选择，其后果往往因经济的剧烈波动而造成国民经济的巨大损失。从我国政府一贯的宏观调控实践做法看，“软着陆”始终是宏观调控的主要目标。以国民经济“软着陆”为目标的宏观调控行动力图在保持一定经济增长率、一定就业率、一定投资增长率等前提下，通过采取各种手段与措施，有针对性地解决导致经济不稳定的问题。只有当国民经济运行继续朝着到失控的方向发展时，实现“硬着陆”才是一种被迫选择。这种宏观调控方式实际上是整体上的国民经济调整。

社会主义市场经济条件下为什么要进行宏观调控，理论界的回答可以归结为三种意见：“市场机制存在缺陷”论，“社会主义国家需要政府干预”论，“发展中国家处于赶超型发展阶段”论。[2]然而如果用这三种论点各自独立解释宏观调控的必要性，都有各自理论的局限性。如果把这三个论点集于一体，又会出现理论内在逻辑交叉性。作为发展中国家，自然也是市场缺陷比较突出的经济；社会主义国家需要政府干预，难道资本主义国家就不需要政府干预？显然，仅仅以市场缺陷、失灵或其他论点作为解释中国社会主义市场经济中采取宏观调控行动的理由，既过于简单，也不系统、完整。

传统计划经济理论讲计划经济产生的历史前提从而是国家计划管理存在的理由时，主要认为是三个：社会化大生产是其物质前提，生产资料公有制是其经济前提，无产阶级专政是其政治前提。[3]今天，计划经济体制已经被市场经济体制替代了，是不是就因为这些前提条件改变了呢？现实的回答是：这些前提条件有变化，但是没有完全消失，并且还在按照自身的逻辑继续发展下去。这也提出了如何从理论上深入研究宏观调控客观性的命题。

首先，市场经济中的中国社会化大生产具有多重特点。第一，中国的社会化大生产范围更大，程度更高，并且在全球经济一体化的影响下扩展到全世界。今天，不仅在一个区域中继续存在着劳动的社会化、生产过程的社会化、产品的社会化，而且这些社会化从各种相对立的封闭经济中解脱出来，融入单一的全球开放经济中。这是生产要素市场化流动的必然结果。中国正在成为“世界工厂”这一判断无论目前存有多少争议，但照目前的趋势发展下去，中国成为世界工厂是迟早要发生的事情。国内外的社会化大生产成为中国宏观调控以及国民经济管理的物质前提。经过20世纪最后十多年几次大的区域性金融、经济危机，一种加强区域之间、国与国之间的协调与调控的认识及其机制成为主流意识。在经济全球化的进程中，国内外经济波动是彼此相互影响的，没有独善其身之说。中国宏观调控成为保障全球化大生产条件下世界经济安全的共同需要，这也是2003年以来中国宏观调控前所未有地受到国际社会高度关注的主要原因。第二，中国的社会化大生产结构性特点更加突出。计划经济时代，就已经形成了城乡二元经济结构。进入市场经济后，不仅二元经济结构远远没有消除，而且城乡差距、“三农”问题、“数字鸿沟”等问题更加突出。在上述两个社会化大生产特点基础上，认真研究在经济全球化进程中和在国内经济结构问题突出情况下如何搞好宏观调控，就成为历史赋予我们的一项使命。

其次，中国经济今天已经形成了产权多元化格局。公有经济及其具体实现形式使国有经济在许多行业领域不再占据主体地位，工商业国有企业总数由改革开放之初的40万家减少到目前的15多万家。但是由于国有经济在中国的战略产业、基础产业、主导产业依然占有主体地位，国有资产总量规模巨大，国有企业是国家财力的主要税源，国有经济仍然具有影响力与控制力。所以凭借国有经济优势而进行宏观调控依然是中国的国民经济管理特色之一。国有经济依然是贯彻政府宏观经济管理方针政策的主力军。同时在理论上，需要做深入研究的是如何诱导非国有经济接受政府宏观调控信号，促使其行为向着政府宏观调控的目标转变。在市场经济条件下，如何以更加市场化的方式来引导多元化的微观主体行为使其符合政府意图，从而更加顺利地贯彻宏观调控意图，是值得深入研究的课题。

再次，中国经济的领导力量共产党执政地位并没有改变。在政治上，无论计划经济时代还是市场经济时代，中国共产党都是国民经济的领导力量。诚如邓小平所说，宏观调控体现在中央能够说话算数。今天由中央政府发动的宏观调控与过去相比有了不同的形式，特别强调了依法行政、提高宏观调控透明度、不搞一刀切。市场经济条件下凭借中央政府的权威和能力实施宏观调控，不同于计划经济，要求政府行为公开、公平、公正，体现法治精神。由政府发动的宏观调控，关键是要取得企业、个人以及社会其他成员和组织的积极主动配合，才能产生预期效果。从这一点看，市场经济条件下的宏观调控，社会协调成本高于计划经济。但由此取得的社会综合效益也相应要高得多，宏观调控遗留下来的后遗症也少得多。

现代市场经济条件下，宏观调控涉及到诸多方面：中央政府、地方政府、国有企业、民营企业、外资企业、居民。在经济利益多元化的情况下，宏观调控的难度大大增加。归结起来，问题是一个：谁调控谁？调控的发起方当然就是调控主体，被调控的一方当然就是调控客体。尽管这是十分明白的道理，然而实行起来并不简单。

改革开放20多年来，通过中央政府放权给地方政府，如今地方政府的国民经济管理权限较之计划经济时代大大增强。同时由于中国国情所致，地方政府分成多层：从省、市到县。每个地方政府所在区域都能形成一个相对独立的经济体系，而且在体系之间存在较大的差异、失衡现象。因而在客观上导致宏观调控的结果对地方经济、区域经济具有较大差异和效应不一。这种情况越来越发展，以致有人担心出现地方政府与中央政府博弈的对峙局面。应当说，这种担心是有一定依据的，但由此指责地方政府是不恰当的，因为地方政府对当地经济繁荣和社会发展具有无可推卸的责任，当地经济组织和个人对当地社会经济发展抱有较高的预期，地方政府必须努力促使这种预期实现。这样，来自中央政府的调控就显得十分必要了：当地方政府头脑发热时，中央政府头脑要保持清醒；当地方政府受到信息不对称的影响而做出非理性举动时，中央政府要适时强化信息传导，纠正地方政府的非理性行动。越是分权，越是需要在特定情况下加强必要的宏观调控。这种宏观调控是中国作为中央大国维持政治经济基本稳定所必须的。任何试图依赖地方政府自律性或市场的自发性而获得对经济异动的消除均是一种幻觉。

为了实现宏观调控目的，中央政府对地方政府行为的调控可以依照多种形式进行。首先是在法律法规框架下，对地方政府非理性进行依法纠正，其前提条件是制定和运行处理中央政府与地方政府行为规范的若干法律法规。其次是在政治集中领导框架下，通过调整地方党委组织人事的办法来实现宏观调控目标。再次要在理论上给予宏观调控以坚定的支持，不能听任新自由主义的观点干扰宏观调控行动，不能采用“市场万能”观点抵制宏观调控。

微观经济组织是宏观调控的客体或对象，这是毫无疑问的。但是随着市场经济体制的建立，微观经济组织产权多元化，接受宏观调控的程度以及方式、力度都会有差别的。一般而言，国有企业接受调控的程度要高一些，方式要直接一些，力度要大一些；而非国有企业接受调控的程度要低一些，方式要间接一些，力度要小一些。但是在宏观调控面前，所有经济组织没有例外。需要进一步研究的是，如何通过合理合法的方式让多元化的微观经济主体接受由政府发动的宏观调控，以市场经济原则处理由于宏观调控给予微观主体造成的经济利益损失。

应当强调的是，宏观调控本来就是针对部分微观主体的非理性行为而实施的。因而宏观调控造成这部分微观主体的经济损失，应当看作是其为非理性行为付出的必要成本。但是，任何宏观调控措施，作为一种政策，具有一般性和标准化特征，无法避免“一刀切”效应。即使“多刀切”，也总有被切在外面和里面的区分，伤及无辜不可避免。因而适当考虑对无辜微观主体的调控补偿，应当是合情合理的事情。早在1994年我国已经颁布了《中华人民共和国国家赔偿法》，其中一些个别条款可以适用于宏观调控情景，如第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利； (一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； (二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；…”。依据2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，政府在改变某些行政做法时，“由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿”。这些都从法律制度上提供了因宏观调控失误而给予微观主体一定经济补偿的可能性。当然，宏观调控对微观主体行为的影响牵涉方方面面的环节和因素，光有如《国家赔偿法》和《行政许可法》条款中的这些原则性规定还远远不够。目前由于宏观调控行动与法律的关系尚有进一步完善的地方，因此对还需要制定更加详细的和具体的规定解决因宏观调控导致经济补偿的问题。对此首先要开展广泛深入的调研工作。

在社会主义市场经济体制建立过程中，依法治国理念已经成为全国上下的共识。因此宏观调控也要贯彻依法治国的思想，也要有法可依。这样做，可以更加规范宏观调控行为，可以大大减少由于行政干预的自由裁量权过大而导致的政府行为严重失误。这对于完善国民经济管理，提高政府的公信力，提高政府的管理效率，都具有十分重要的意义。因此，在日益强调建设完善社会主义市场经济体制、依法治国和依法行政的今天，需要认真对待宏观调控的相关法律问题。

首先，中国的宏观调控从法理层面来说是有依据的。第一，《中华人民共和国宪法》规定了国家要加强经济立法，完善宏观调控。这从根本上保障了宏观调控的合法性和必要性。第二，2003年出台的《中华人民共和国行政许可法》，对政府的行政行为做了规范，其中许多条文涉及宏观调控的行为。比如，该法第十二条规定，“直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项”，可以设定行政许可。第十四条还规定，“必要时，国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许可事项外，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定行政法规。”该法第八条规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化时，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。”该法第六十九条规定，上级行政机关可以对下级违规行为予以撤销其行政许可。

《行政许可法》是一部规范政府行政行为的重要法规，其中许多条款通过必要的解释，对政府依法实施宏观调控有一定法律效力。此外，每次宏观调控针对具体行业出现的问题实施调控，当这些行业已经设立有相关法律法规并依据这些法律法规实施调控时，应当说宏观调控是有法可依的。但是，宏观调控作为一个相对特殊的国民经济管理行动，涉及异常复杂的国民经济运行情况，而且每次调控的背景、条件、问题、、目标、任务及可供选择的手段都有所不同。为实现调控目标，有时必须严格依照法律行事，比如对外资企业在华的生产经营活动调控，就不仅要依据国内法律而且还要依据相关国际法律或惯例行事。否则后果非常严重。可是，由于法律制度不健全或无法预见到新的情况，有时对某些经济异动现象采取宏观调控措施就没有明确的法规依据。此种情况表明，设立一个专门的宏观调控法规或《宏观调控法》应当是可供经济学界、法学界和政府相关部门考虑的思路。

设立规范宏观调控行为的法律是完善国民经济管理一个重要举措。在国外，一些国家也制定了对付经济危机的紧急状态法，可供我们参考。但是考虑到每一次宏观调控都有具体的情况和针对性，这个法律不应当是实体法，而是程序法。因为，第一，宏观调控是国民经济管理的一个例外行动。一般说来，不好对这种例外行动的内容做出法律规定，否则将会对宏观调控行动产生极大的限制。第二，每次宏观调控的动因都不同，但是宏观调控的步骤、方式、方法等等程序性事宜则是大同小异的。根据中国数十年来的国民经济管理经验，现在完全可以就宏观调控的程序性问题做出规范。第三，这种法律可以弥补各个行业法及其它法的不足。因为各个相关行业法及其它法都存在着例外、临时、个别情况不好规范的问题，通过制定专门针对特定情况进行宏观调控的法律，可以起到补充和完善其他法律法规的作用。

迄今为止，具有中国社会主义市场经济特色的国民经济管理实践活动还在进行中，理论工作者对此还需要进行长期耐心地观察、跟踪和总结，目前不能说中国特色的国民经济管理理论大厦已经建成。另一方面，由于中国建立市场经济的时间大大晚于发达市场经济国家，因而在目前向发达国家借鉴一些符合社会化大生产规律和市场经济规律的宏观经济管理理论和方法也是需要的，应当将这些理论与方法经过合理扬弃吸收到我国的国民经济管理理论建设过程中来。完全排斥和拒绝这些理论和方法是不对的。但是，我国20多年来多次实行的成功的宏观调控行动，也为构建中国特色的国民经济管理理论提供了较为丰富的实践基础和生动案例。通过对这些特殊的国民经济管理行动进行系统对比分析，提炼和升华每一次的宏观调控经验与教训，并以马克思主义经济理论为指导，总结出一些带有规律性的结论，就能够形成一整套具有科学性和实践性的宏观调控理论。由于是以产生于中国国情土壤上的实践做事实基础，以解决中国社会主义市场经济建设面临的问题为目的，因此这套理论和方法与照抄照搬西方发达市场经济的理论和方法有本质上的不同，自始自终具有鲜明的中国特色。可以预言，如果形成了这套宏观调控理论，就最终为具有中国特色的国民经济管理理论大厦落成创造了重要条件。