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  • 新加坡、法国、英国突发公共卫生事件 应急管理的经验做法及对浙江的启示
  • 时间:2020-02-28 | 发布部门:科研处 
  • 习近平总书记在全国统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会上明确指出,“这次应对疫情中,暴露出我国公共卫生应急管理体系等方面存在明显短板,要总结经验、吸取教训,补短板、堵漏洞、强弱项,提高应对突发重大公共卫生事件的能力和水平。”对此,课题组系统梳理了新加坡、法国、英国突发公共卫生事件应急管理的经验和做法,并以此为借鉴,对我省完善突发公共卫生事件应急管理体系提出建议。

    一、发达国家的主要做法

    (一)新加坡公共卫生应急管理体系

    1.建立科学的疾病爆发应对系统,根据不同级别应对。新加坡疾病爆发应对系统(DORSCON),是在“非典”后制定的一项防疫预案。该系统针对相关情况下的防范措施、政府跨部门协调、出入境控制、公众沟通交流、应急物资采购等方面作了详细规定,对疫情出现时的隔离、治疗、探访、甚至尸体处置做出了指导性安排。疫情预警系统分为五级,依次以绿、黄、橙、红、黑5个颜色为讯号表示。应急反应根据不同预警级别采取对应措施,比如绿色代表最轻程度的疫情,只需提高警觉、做好应对疫情爆发的准备即可,黑色预警代表最严重情况。

    2.专业的分诊制度与全面的家庭医生制度。新加坡的医疗体系从低到高逐步上升,不同级别的医生或者医疗机构承担着不同的职责和功能。初级保健主要是通过家庭全科医生(family GP)和私人诊所提供。新加坡大约有1700个GP诊所,能够满足80%的基本医疗需求,包括门诊、母婴、接种、体检和制药等。重症病人会被送到大型综合医院治疗。严格的分诊制既提高了就诊的效率,扩大了病人获取医疗资源的概率,还在第一环节就强化了疫情防控,极大地避免了医疗资源的挤兑和疫情的传染性爆发。

    3.建立了及时全面的信息披露机制,减少民众恐慌。新加坡于2003年2月建立了危机公共信息中心,是应对全国性危机事件的网络信息发布平台。它的建立为公众提升应急准备能力和加强国民安全意识提供了有效的渠道。新加坡在应对突发公共事件时,特别是对重大传染病,除了日常数据更新,对每一个新增案例详情通报外,还提供了案例的传播链条分析。通过详尽可靠的信息披露机制,不仅缓解了公众紧张,也降低了疾病传播概率。

    (二)法国公共卫生应急管理体系

    1.应急指南标准化和系统化,注重预案建设和管理。法国卫生部根据世卫组织2005年版的国际卫生条例(RSI)标准,结合法国实际建立了公共卫生指南,包括监测与风险提示,预警、信息通报与交流,快速协同与合作,标准化信息处理,地方中央协同与三级管理模式,后勤保障与科研攻关等多个方面,还针对全国性公共卫生事件进行模拟。在疫情爆发情况下,法国国家卫生部会连同国防部及国家医学委员会、最高卫生委员会等卫生职能部门,根据已建立的体系标准对疫情情况进行快速评估,形成精细化和系统化应急预案,确保在突发事件初期快速有效应对。

    2.建立跨部门快速沟通协调机制,确保信息公开畅通。法国联合了各部门的优势力量对突发性公共卫生事件进行监控与应对,包括卫生局、公共卫生监测所、食品卫生安全局(AFSSA)、环境安全局(AFSSE)、健康产品卫生安全局(AFSSAPS)等部门,以及环境预防和防范委员会、重大自然灾害预防委员会、区域间抗击医院传染病协调中心等机构。这些部门机构各司其职、相互协调,及时快速响应,构成法国有效应对突发性公共卫生事件的支撑。

    3.广泛建立传染病防治中心,提高公共卫生事件应对能力和医疗保障。目前,法国已建立37个国家传染病防治中心,负责监测和申报传染病相关情况。依托Sentinelles医师网络、医院传染病调查监督警戒网来对传染病进行有效监测。此外,法国还针对灾害紧急救援工作,指定了具有强制约束力的“红色计划”,在全国成立了105个名为“沙米”(SAMU)的紧急医疗救助服务机构,保证每个“沙米”要储备120个常见伤病人员所需7天的用药量。在中心医院和核电站、化工厂、油田等某些特殊区域的专门医疗机构内,还设有“斯马尔”(SMUR)组织,这是一种急救与救生快速服务机构,保证储备500个严重伤病人员所需7天的用药量。

    (三)英国公共卫生应急管理体系

    1.通过计划和预案强化危机应对管理,强调预防为要。英国卫生部突发事件计划协作机构(EPCU)1990年颁布了“国民健康服务系统”(NHS)的第一套全国应对指导计划,包括执行程序、日常训练、应急反应预案等,这套计划分别在1996年、1998年、2002年进行了修订,要求所有卫生服务组织都必须制订相应应对计划。危机应对运作管理计划和预案的制订大大提高了政府应对危机事件的能力和效率。

    2.建立灵敏的、以基层一线为触觉的危机报告体系。英国着眼突发性公共卫生事件应对,搭建了国家公共卫生网络监测平台,负责风险信息的搜集和初步筛选、信息传递、数据研判以及疫情跟踪和诊断治疗的全过程跟踪,同时把控整个疫情的预警、监测、应对动态,包括对突发公共卫生危机的分析研究、政策建议、危机应急资源的优化分配以及全面的公众健康教育与应急演练。英国健康防护署(HPA)还建立了传染病监测中心(CDSC),并在12个区域建立传染病检测中心。

    3.加强卫生应急管理战略层与执行层的协作。战略层面突发事件应对指挥,主要由卫生部及其下设的“突发事件计划协作机构”(EPCU)负责,制定突发性公共事件应对计划。英国还成立了健康保护机构(HPA),负责保护国民健康,减少传染病、化学制剂、生物毒素及放射性物质的危害和威胁。执行层面突发事件应对,由“国民健康服务系统突发事件应对计划(NHS)”委托机构实施。自2002年政府在全国范围内实施“权力平衡转移”战略后,将原来由地方卫生局负责的国民医疗服务和促进地方卫生发展的相关服务都交由以初级保健联合体(Lead PCT)为基础的地方联合体来完成。

    二、发达国家的经验启示及建议

    突发性公共卫生事件应急管理涉及法治、防控、救治、救助、舆情引导、应急管理等方方面面,是一项复杂的系统工程。在借鉴新加坡、法国、英国的经验做法基础上,我们需要更加突出法治性、系统性、协同性,健全“防、控、治、稳”联动的公共卫生事件“一件事”应急管理体系,提升突发性公共卫生事件应急管理能力。

    (一)加强我省突发性公共卫生事件应急条例立法

    借鉴新加坡等先进经验,将突发性公共卫生事件和其他类型突发事件区别开来,提升突发性公共卫生应急管理的法治化水平。一是开展公共卫生事件应急条例省级立法。2003年非典疫情后制订的《突发性公共卫生事件应急条例》已无法满足当前的防控工作需求,应尽快开展突发性公共卫生事件防控省级工作立法,为全国修订突发性公共卫生事件法律法规贡献浙江方案。二是修订配套的条例及行政制度。进一步完善医疗物资调拨制度、应急预警制度、全民动员机制、信息发布和舆情引导机制、征用补偿制度等。三是加强应急法律宣贯。加大基层医疗卫生机构、基层组织开展突发性公共卫生事件应急处置的培训和科普,组织开展突发性公共卫生事件预防公益宣传活动,实施形式多样的应急演练活动。

    (二)建立灵敏的、以基层为触角的突发性公共卫生事件的监测预警体系

    卫生应急管理首要任务就是监测预警,英国等发达国家均建立了高度灵敏的传染病监控系统和预警系统。按照“重心下沉、关口前移”和“预防与应急并重”的原则,运用大数据、云计算、物联网等新技术,加强卫生应急管理检测预警平台建设。一是在我省政府数字化转型构架中,增设“突发性公共卫生事件监测预警数字化平台”。由省卫健委牵头负责、省大数据局支持,协同建立突发性公共卫生事件监测预警数字化平台,按照全省一体化的技术标准、数据标准、接口标准,全方位整合我省突发性公共卫生事件监测系统、各大医院和疾控中心症状监测系统、医疗卫生领域重点实验室监测系统、出入境口岸卫生检疫监测系统。二是建立全省大一统的突发性公共卫生事件的应急基础数据库。将原来医疗卫生领域的小规模数据集群整合为大规模数据集群,从“局部到整体”的推理转向依据“实时、全样、巨量”大数据的相关性分析与深度挖掘,建构监测、预测、预警、评价“四位一体”的数据库和模型库,改变以往依靠抽样调查所得的少量样本数据进行决策的局限性,提高突发性公共卫生事件监测预警的精准性和科学性。

    (三)强化我省突发性公共卫生事件防控能力建设。一是修订完善《浙江省突发性公共卫生事件应急预案》

    总结新冠病毒肺炎疫情应对经验和教训,依据《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》《突发性公共卫生事件应急条例》等,修订完善《浙江省突发性公共卫生事件应急预案》,根据突发性公共卫生事件的范围、性质以及危害程度,对突发性公共卫生事件实行分级管理。二是巩固现有的四级疾病预防控制体系。省、市两级疾病预防控制中心要有医疗业务支撑,打通疾病预防控制机构的人员在医院从业的渠道。县级疾病预防控制中心要拓展健康管理业务,支持公共卫生执业医生在社区卫生服务中心执业。加强医院感染科医生、社区卫生服务中心防保科医生以及家庭医生在流行病学调查、卫生检疫检查、消杀灭工作能力上的培训。三是加强突发性公共卫生事件防治科研技术攻关。加强应急防治技术科研攻关,着力解决检测技术、药物、疫苗研发等突出问题。针对涉畜禽突发性公共卫生事件,加强与人类接触密切的动物相关传染病研究。加强国际科研合作交流,在诊断试剂、疫苗研发、医疗卫生防护等领域开展跨国研究。四是加强疾病预防控制体系基础设施建设。疾控体系基础设施配备相对于医院和科研机构而言,比较滞后,亟待更新和加强。集中资源加强省级层面的疾病防控重点实验室建设,县级层面没有必要普遍设立实验室。

    (四)健全横向和纵向突发性公共卫生事件应急处置联动机制

    疾病预防控制体系的高执行力和强反应性是开展疾控工作的两大关键性要素。从我国对抗SARS、新冠病毒肺炎疫情的经验看,要使一个庞大复杂的组织具有高度的执行力和强大的动员与聚合社会资源的功能,就必须建立全方位的联动机制。一是借鉴英国做法组成应对公共卫生突发事件危机管理体系。卫生应急管理不是卫生一个部门可以独立完成的,需要公安、交通、经信、民政、应急管理、红十字会等多部门配合,建立科学有效的合作机制,共享信息与多部门联动,以更好地应对各类突发性公共卫生事件。二是加强突发性公共卫生事件力量建设。加大公共卫生专业人才队伍建设力度,提高专业技术人员业务水平。加大医疗急救专业队伍建设,增强应急处置能力,提高反应速度。强化专家团队和志愿者团队,增强技术及医疗设备的支持。三是注重基层基础和群防群控。强化社区管控这道“小门”,完善社区防控工作方案,推广“疫情图”“健康码”等好做法,发挥好医共体网络作用和“平安浙江”网格化建设成果,健全省市县乡镇(街道)村(社区)五级一体化防控体系。

     

    刘淑春  杭州电子科技大学省信息化发展研究院副教授

    张朋越  中国计量大学标准化学院教授、博导

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