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  • 关于浙江基层社会治理的调查与思考
  • 时间:2019-09-03 | 发布部门:学员工作部 
  • 党的十八届三中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了战略部署。党的十九大提出构建全民共建共治共享的社会治理格局。社会治理是国家治理的重要领域,社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化题中应有之义[1]。加强和创新社会治理,重心和难点在基层。长期以来,浙江在基层社会治理中始终坚持和发展“枫桥经验”,探索形成了一大批经验集群,为全省经济社会持续健康发展提供了有力保障。本调研组围绕坚持和发展“枫桥经验”、推进基层社会治理高质量发展的主题,在赴诸暨市、余姚市、新昌县、开化县实地调查的基础上,形成以下调研报告。

    一、浙江基层社会治理的探索与实践

    任何一种治理总是在特定环境中运作并深受其影响[2]。浙江基层社会治理的实践探索,最集中体现在坚持和发展“枫桥经验”上。“枫桥经验”诞生与发展,是不同历史阶段浙江基层社会治理的实践结果,在每一个阶段都烙印着时代的特征,与我国社会主要矛盾的变化相适应。

    (一)以巩固社会主义政权为主要目标的基层社会治理实践。“枫桥经验”诞生于1963年的全国开展社会主义教育运动。当时的中国,“大跃进”造成了国民经济的严重困难,中国和苏联的关系恶化,苏联片面撤走在华的全部专家,给中国经济建设造成巨大损失。国内反动残余势力与国际反华逆流遥相呼应,妄图颠覆社会主义政权。在这一时期,基层社会治理的目标就是巩固社会主义政权。1963年,枫桥7个主要公社共有“四类分子”910名,其中45人搞过破坏活动,即将被逮捕。如何教育改造好这批不安定分子,是当时基层社会治理的主要任务之一。诸暨枫桥区干部群众在实践中创造出对“四类分子”“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少、治安好”的成功经验。同年11月,毛泽东同志批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。“枫桥经验”由此诞生并向全国推广。在之后的十余年里,又创造了改造流窜犯、帮教失足青少年和一般违法人员的经验。1977年11月,浙江省委再次向全省推广“枫桥经验”,1978年上半年,全省拘捕人数比上年同期下降57%,重大刑事案件下降13.9%,“枫桥经验”又一次带来了捕人少、治安好的社会局面。

    (二)以保障改革发展稳定为主要目标的基层社会治理实践。1978年底召开的党的十一届三中全会,果断停止了使用“以阶级斗争为纲”的口号,作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来,实行改革开放的历史性决策[3]。改革开放以来,浙江坚持和发展“枫桥经验”,紧紧围绕改革发展稳定大局,推进基层社会治理工作。诸暨先后创造了对“四类分子”实行评审和摘帽制度、预防化解矛盾“四前”工作法、“四先四早”工作机制,把“党政动手、各负其责,依靠群众、化解矛盾,维护稳定、促进发展”的基本精神不断发扬光大,浙江各地学习推广“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”等经验做法,使“枫桥经验”展现出历久弥新的魅力,成为全国政法综治战线一面旗帜。进入新世纪,浙江省委每5年召开一次会议总结推广“枫桥经验”,特别是2003年11月,时任浙江省委书记习近平同志明确指示,要充分珍惜“枫桥经验”,大力推广“枫桥经验”,不断创新“枫桥经验”。习近平同志还把创新发展“枫桥经验”贯穿于平安浙江、法治浙江建设始终,亲自探索建立乡镇(街道)综治工作中心和村(社区)综治工作站、领导干部下访接待群众等基层治理创举,亲自挖掘推广“后陈经验”、义乌工会社会化维权等基层治理特色做法,从而开辟了“枫桥经验”在浙江生动实践的新境界[4]。枫桥提出的“要戴致富帽,先戴安全帽”的“小平安”,在浙江逐步升级为涵盖了经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的 “大平安”,真正由“盆景”变“风景”,为我省深入实施“八八战略”,推动经济社会高质量发展提供了基础性保障。

    (三)以满足人民美好生活需要为主要目标的基层社会治理实践。党的十九大指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[5]。我们党以“人民日益增长的美好生活需要”作为唯一出发点,并以此来定义社会主要矛盾,作为界定新时代的总体尺度,衡量社会进步的主要标准,也理所当然成为基层社会治理最核心的目标。“枫桥经验”的核心价值是以人民为主体、以人民为中心,这是“枫桥经验”不变的初心,也是“枫桥经验”半个多世纪以来永不褪色、永葆生机的力量源泉。浙江顺应时代发展,充分运用“枫桥经验”的基本精神,始终以增强群众获得感、幸福感、安全感为出发点和落脚点,实施了全科网格建设规范提升、“三治融合”基层社会治理体系建设推广、社会组织参与社会治理规范提升、“互联网+”社会治理深化提升、社会心理服务体系建设推广、流动人口服务管理提升等“六大工程”, 有效防范化解一个又一个社会治理难题,创造了一大批诸如诸暨市“一证通办一生事”、开化县弘扬传统孝道文化、余姚市“党建+社会治理”、新昌县智慧治理等新做法,进一步丰富发展了以“五个坚持”为主要内容的新时代“枫桥经验”,即:坚持党建统领,坚持人民主体,坚持“三治融合”,坚持“四防并举”,坚持共建共享[6]。

    二、当前浙江基层社会治理存在的主要问题和挑战

    当前,世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展,全球治理体系深度调整,我国经济发展新常态的特征更加明显,不稳定性不确定性上升,对推进社会治理创新产生了深刻影响。正确认识经济社会发展的阶段性特征,深入分析浙江基层社会治理面临的问题,是坚持和发展新时代“枫桥经验”,推进基层社会治理的必修课。

    (一)对标党中央对基层社会治理提出的新要求存在差距。党的十八届三中全会,首次提出“社会治理”概念,并把创新社会治理体制置于国家发展战略的高度,对加强和创新社会治理作出了全面部署。这是党的社会建设理论与实践的一次重大创新,标志着中国社会建设在顶层布局上进入崭新阶段。从社会管理到社会治理,反映了治理理念、治理主体、治理方式、治理范围、治理重点等方面的发展和升华,意味着社会治理由过去政府一元化管理体制转变为政府与各类社会主体多元化协同治理体制,凸显了公众参与在社会治理中的基础性地位。党的十九大报告首先从推进制度建设的角度,提出了打造共建共治共享社会治理格局的思路和要求。新时代“枫桥经验”是基层社会治理的成功经验,其生动实践为推进浙江基层社会治理现代化奠定了坚实基础。但是,许多方面还存在短板,共建共治共享的社会治理格局虽然在全面探索,但离成熟定型还有不少差距。比如,有的基层组织自治能力和民主协商不足,群众参与社会治理的认识不足、动力不强、渠道不畅;有的地方领导体制和治理机制存在碎片化、分散化现象;有的治理主体法律素养和法治能力不足,在自治过程中甚至侵犯群众合法权益;有的基层党委、政府没有实现从“社会管理”到“社会治理”的理念转变,治理方式单一、被动,等等。有的学者也认为, “枫桥经验是一种中国农村基层社会治理的成功经验” [7]。对这些差距和不足,必须要有清醒认识,从讲政治的高度,把中央的决策部署不折不扣贯彻落实好。

    (二)对照人民美好生活需要对基层社会治理提出的新期盼存在差距。随着我国社会主要矛盾的变化,人民群众对政法工作、社会治理、平安建设、法治建设的需求也发生了许多新的变化,尤其是在浙江“两个高水平”建设进程中,人们对生活质量有了更高的要求,最盼望的就是人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安,最关心的就是民主、法治、公平、正义、安全、环境,最怨恨的就是黄赌毒、黑拐骗以及公共领域安全问题。他们既期待更多参与社会治理,还盼望更好地实现个人价值;既期待更公平的法治环境,更看重自身的实际感受,对收入差距过大、特权作风、权力腐败等问题反映越来越强烈;既对享受全方位安全和宜居环境的需求不断扩大,更期待个人尊严、情感得到更多尊重,隐私、名誉、荣誉等人格权得到有效保护;既希望吃饱、穿暖、住好,更期待食品更安全、出行更便捷、生态更美好、服务更均等、社会更和谐。同时,在经济转轨、社会转型的加速期,人们的思想困惑、心理压力、精神焦虑明显增多,对心理疏导、精神抚慰的需求也更加突出。这些社会生活和社会心态层面的新变化,都对基层社会治理提出更高要求。

    (三)对应经济社会深刻变革对基层社会治理提出的新挑战存在差距。当今世界正处于百年未遇的历史大变局中,我国在保持经济平稳健康发展、社会大局持续稳定的同时,也处于经济发展转型期、深化改革攻坚期、社会矛盾叠加期,风险社会的特征日趋明显。浙江作为改革开放先行区,许多矛盾问题早发先发,暴力恐怖、金融安全、公共安全、生产安全、网络安全等领域的风险大量存在。比如,经济领域,浙江经济外向度高、中小微企业数量多、传统产业比重大,在加快转型升级与中美贸易摩擦的双重压力下,不仅容易触发经济金融领域风险,也会使社会稳定风险上升;浙江的民间借贷、金融创新十分活跃,与之相伴的金融风险也非常突出,一些结构性、深层次问题一时难以解决;网上交易数量迅猛增长,交易纠纷增多,消费举报投诉大幅上升。再比如,在城乡布局调整中,中心城区边界不断向外拓展,城郊结合部继续扩大,一些偏远山区、海岛渔区出现“空心村”“空壳村”,给社会治理带来新课题。还比如,网络技术、网络经济、网络社会的快速发展,社会治理模式正在从单向管理转向双向互动,从线下转向线上线下融合,从单纯政府监管向更加注重社会协同治理转变。这些深刻变化,对基层社会治理带来了新挑战,我省在应对举措上还存在不少差距。

    三、推进浙江基层社会治理高质量发展的思考

    推进基层社会治理高质量发展,是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容和必然要求。2019年国务院政府工作报告指出:推动社会治理重心向基层下移,推广促进社会和谐的“枫桥经验”,构建城乡社区治理新格局[8]。新时代“枫桥经验”是基层社会治理的成功经验。推进基层社会治理高质量发展,必须与时俱进地把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好,着力推进基层社会治理现代化,进一步提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平,加快形成共建共治共享的基层社会治理新格局。

    (一)坚持党政推动与发动群众相结合,解决基层社会治理力量问题。党的十九大报告指出,要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。坚持和发展新时代“枫桥经验”,必须坚持党政推动与发动群众相统一,既确立党委政府在社会治理中的主导地位,又突出社会组织、基层自治组织和人民群众在社会治理中的主体地位。党建统领是基层社会治理的最大政治优势。当前,浙江农村党建、街道社区党建、企业党建、社会组织党建、网格党建等不断融合,城乡区域联动、领域业态融合的党建新格局逐步形成,充分体现了基层党组织在基层治理体系的领头雁作用,形成了基层治理的强大合力。要把党的建设贯穿于基层社会治理的全过程、各方面,坚持党建带社建,大力推广基层党建+,全面加强基层党的建设,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,提高党在基层社会治理中政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力,积极推进基层党组织政治功能和服务功能深度融合,围绕基层党组织构建公共服务圈、群众自治圈和社会共治圈,真正把基层党建的政治优势转化为基层社会治理的工作优势。

    推进基层社会治理高质量发展,最根本的落脚点是坚持以人民为中心的发展思想,真正突出人民群众的主体作用,把保障和改善民生作为实现基层社会有效治理的前提,把培养群众的社会责任作为实现基层社会有效治理的基础,把增进群众对政府的信任作为实现基层社会有效治理的途径[9]。赢民心,让群众成为基层社会治理的最大受益者。坚持需求导向,把老百姓的难点痛点作为推进基层社会治理的着力点,千方百计为群众排忧解难,加强普惠型公共服务体系建设,让城乡基层群众得实惠。从人民群众最恨最怨最烦的事情抓起,着力解决人民群众最关切的公共安全、权益保障、公平正义问题。优化重塑为民办事机制体制,深化“最多跑一次”等改革,让群众办事便捷舒心。集民力,让群众成为基层社会治理的最广参与者。把党的群众路线作为生命线,拜群众为师、向群众问计,找到破解难题的办法,让群众的聪明才智成为基层社会治理创新发展的不竭源泉。特别要适应互联网时代“老百姓上了网,民意也就上了网”的新特点,走好网上群众路线,打造平行、互动、多样化的网络平台,构建基层社会治理网上网下同心圆。重民意,让群众成为基层社会治理的最终评判者。把人民群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应作为衡量基层社会治理成效的根本标准。把群众的满意度测评作为反映基层社会治理绩效的“晴雨表”,完善基层社会治理事务的公开制度,尊重和保障基层群众对社会治理的知情权、参与权、表达权、监督权、评判权。

    (二)坚持自治、法治、德治相融合,解决基层社会治理途径问题。自治、法治、德治“三治融合”源于基层实践,是“枫桥经验”创新发展的重大成果。要坚持以自治为基础、法治为保障、德治为先导,优化基层社会治理体系,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。一是充分发挥群众自治的基础作用。“枫桥经验”的精髓,是群众的事情群众自己决定,做到民事民议、民事民办、民事民管。明确政府管理权和居民自治权的边界,把不必要的行政事务剥离出去,把不能缺的群众自治内容纳入进来,使其回归本源。要重视发挥基层社会组织的独特作用,积极探索基层社会治理引进市场机制的新举措,引导、支持各类社会组织参与基层社会治理,让基层社会组织“微治理”释放出“大能量”。二是充分发挥法治建设的保障作用。就是运用法治思维和法治方式破解治理难题,有针对性地加强地方立法工作,健全公共法律服务体系,提升基层群众法治素养,让法治成为群众“身边的法治”“家常的法治”“管用的法治”,积极营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好社会氛围,切实提高基层社会治理的法治化水平。三是充分发挥道德建设的教化作用。道德教化既治心又治本,在基层社会治理中具有不可替代的先导性、基础性作用。坚持以社会主义核心价值观为统领,完善社会、学校、家庭“三位一体”的德育网络,加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设,引导城乡群众崇德向善、见贤思齐,让全社会正气充盈。要像抓党风那样抓社风,以良好的政治生态引领社会生态,惩恶扬善、抓源治本,弘扬社会正气,凝聚社会正能量,全面改善和优化基层社会生态。要传承乡村熟人社会历久弥新的道德元素,运用道德法庭、家风家训展馆、德孝主题公园、文明家庭评选等群众喜闻乐见的方式,以和善居民、和美家庭促和睦邻里、和谐村居。

    (三)坚持人防、物防、技防、心防并举,解决基层社会治理手段问题。“四防并举”,是新时代“枫桥经验”实现网上和网下相衔接、传统与科技相结合的题中应有之义,也是提高风险防控预见性、精准性、高效性的重要手段。近年来,浙江主动顺应以互联网为代表的新技术对社会治理提出的新要求,积极探索“科技+”“互联网+”等社会治理新模式,大力推进雪亮工程、大数据运用、互联网法院等信息化建设,全面实施重点领域实名制管理,加快社会心理服务体系建设和“全科网格”建设,积极构建具有浙江特点的风险预测预警预防体系,最大限度地降低了各类风险的发生,最大限度地减少了风险造成的损失。推进基层社会治理高质量发展,就要加快落实建设数字政府、发展数字经济的各项举措,善于运用智能化的手段来推进基层社会治理的创新,使互联网这个最大“变量”成为推进基层社会治理的最大“增量”。重点是要以全面推进“基层治理四平台”建设为重点,加快推进城乡信息基础设施联通、网络畅通、平台贯通、数据融通,打造基层社会治理的智能平台,特别要在加强“智慧法院”、“智慧检务”、“云上公安、智能防控”、“智慧监狱”等建设的基础上,大力推进司法协同平台建设,推动信息共享、流程再造、制度完善,大大提升执法办案的质量和效率;要坚持传统手段与科技创新相结合,充分运用互联网、大数据等新技术新载体,继续打造在线矛盾纠纷多元化解平台、网络交易纠纷在线调解平台、“大数据+人民调解”模式,不断提升对矛盾纠纷的预防、研判与化解能力,着力提高解决矛盾纠纷的实效;要坚持预防为先、关口前移,以变应变、以新应新,把防范化解重大风险能力作为第一能力,加快推进立体化社会治安防控体系建设,自觉运用信息化手段、大数据技术开展风险预警研判,特别要把更多的资源力量投向网上,形成基层网上斗争的战斗力,构建防范“网上串联、网下行动”的“防火墙”,努力形成风险防控网上网下一体化;要整合构建全流程一体化在线服务平台和便民服务体系,切实提高服务群众的效率和水平。

    作者:2019年第一期习近平新时代中国特色社会主义思想进修一班第二组

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