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  • 合力破解执行难建设更高水平法治浙江
  • 时间:2019-09-03 | 发布部门:学员工作部 
  • “法治浙江”建设经过十三年的实践,已进入新的阶段。在新的起点上建设更高水平的法治浙江,是新时代深化法治浙江建设、确保我省法治浙江建设继续走在全国前列的必然要求,也是“八八战略”再深化、改革开放再出发的题中应有之义。

    法律的生命在于实施,裁判的价值在于执行,生效裁判的执行,是司法工作的最后一环,也是离人民群众现实权益距离最近的一环,更是展现司法权威和司法公信力的关键一环。多年来,执行难一直困扰着法院和债权人,成为社会各界反映强烈的热点难点问题,也是建设高水平法治浙江的难点。4月9日至12日,一组学员就执行难问题赴金华、温州调研,分别召开了座谈会,考察了法院执行指挥中心以及华统、森马等企业,在调研过程中,大家对执行难的现状、主要问题及原因、对策建议进行了深入的讨论,并形成调研报告。

    一、解决执行难取得明显成效,阶段性目标如期实现

    2014年10月,党的十八届四中全会将“切实解决执行难”列为全面依法治国的目标任务之一。2016年3月,最高人民法院贯彻落实党中央重大决策部署,提出“用两到三年时间,基本解决执行难问题,破除实现公平正义的最后一道藩篱”。三年来,全省法院不断加大执行力度,规范执行行为,提升执行质效,全省执行大格局初步形成,执行规范化水平明显提升,执行信息化建设再上台阶,执行队伍建设得到加强,实现了三个“前所未有”:各界的支持前所未有、执行强度前所未有、创新推动前所未有。执结案件大幅上升,解决执行难取得了明显成效。

    以这次调研的金华、温州为例,金华全市法院2016年全市执行案件收案65297件,执结58316件,执结率89.3 %,2017年收案79784件,执结72784件,执结率91.2 %,2018年收案86589件,执结80834件,执结率 93.3%,在执行收案持续攀升的情况下,全市法院基本保持了收结案动态平衡和质效的良性循环。温州全市法院2016年至2018年三年间共新收执行案件248893件,执结241926件,与前面三年相比分别提高了16.5%和18.4%,执行到位标的额494.13亿元,执行标的到位率48.9%,提高5.8个百分点。金华、温州法院“基本解决执行难”第三方评估要求的“三个90%”和“一个80%”目标均已实现。

    三年来,包括金华、温州法院在内的全省法院聚焦解决执行难大胆探索,积极创新,形成了许多具有特色、行之有效的做法和经验。如:首创司法网络拍卖,首创司法网拍按揭,开创网络查控先河,首创案款精准管理系统。与公安协作建立布控系统,破解找人难题。推行强制腾房,破解执行财产难动的问题。创新执行移送破产机制,发挥破产程序的概括执行作用,利用破产清算打通“僵尸企业”的执行退出途径。永康法院建立法院与拘留所合作化解纠纷机制,在拘留所成立矛盾化解中心,大批执行案件在中心实现实质性化解。温州市创新执行审计工作机制,严厉打击被执行人逃废债行为;创新特殊主体执行机制,建立纪委、组织部、人大、政协等单位参加的涉特殊主体案件通报机制、党纪政纪责任追究机制、一票否决机制。这些创新举措和办法在解决执行难中发挥了重要作用,其中很多经验得到了最高人民法院的认可,并在全国范围内进行推广。

    二、深层次问题依然存在,解决执行难仍任重道远

    调研发现,虽然经过这几年各方共同努力,“基本解决执行难”取得阶段性成效,但离真正解决执行难还有很大差距,特别是老百姓、企业的获得感不强,执行难的感受和反映仍然强烈,主要是各级法院每年都有相当数量的执行案件无法执结,累积的执行未结案数量太多。2018年全省法院新收执行案件77.99万件,办结 67.64万件,多年积累下来还没有执行完毕的案件有上百万件之多。到今年3月底,温州全市两级法院执行未结案数为21617件。金华全市法院有未结执行案18640件。案件执行的质量水平和实际效果也有待提高。

    从1999年中共中央转发《最高院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》开始,“执行难”问题已进入第20个年头。为什么长期没有去除?是法院不作为、懈怠履职么?不,20年来法院执行工作的体制机制不断完善,工作方式方法也有了翻天覆地的变化,全国性的集中清理也开展了多次,但从法院工作人员角度,执行工作似乎越来越“难”。

    为什么如此之难?又难在哪里?通过调研我们认为,执行难是一个牵涉面很广、各种原因相互交织、各方主体相互博奕的结果,某种程度上是社会矛盾和问题的集中反映,不能简单地归咎法院或其他哪个部门,既有法院的原因,也有法院外部的原因,既有主观上、认识上、工作上原因造成的“执行不力”,也有各种客观的、外在原因造成的“执行不能”,总的可以归纳为十个方面原因:

    1.法律意识淡薄,自动履行率低。自动履行是指生效的法律文书因当事人自动履行法律文书确定的义务而未进入强制执行程序,包括自动执行和案外自动履行两种情况。2018年金华市民事裁判自动履行率为38.6%,温州市自动履行率也在30%左右。生效法律文书确定的履行义务具有强制性和权威性,理应由当事人自动履行,否则至少是违法行为甚至犯罪行为,但由于法律意识淡薄、缺乏敬畏甚至藐视法律生效裁判,加上其他种种原因,三分之二的案件的当事人不自动履行义务,而进入强制执行,致使执行案件数量巨大,执行任务繁重。

    2.法院执行力量不足,人均办案量畸高。目前全省法院在编执行人员2130人,占法院在编总人数的15%左右。2018年人均办案366件,已连续三年大幅上涨(2016年人均297件,2017年人均351件),执行人员长期超负荷工作,身心俱疲,严重影响了执行办案质效。金华全市法院执行干警276名,辅助人员216人,2018年人均办案362.3件。温州全市法院执行干警306人,辅助人员281人,去年人均结案数366件,其中瓯海法院人均结案605件。

    3.失信成本低,信用惩戒力度不足。受制于征信制度尚不完备、社会诚信体系尚未完全建立这一症结,社会成员信用记录相对缺失,守信激励和失信惩戒机制尚不健全,信用惩戒的作用还相对弱。政府各部门与法院之间还存在信息壁垒,有关被执行人身份、信用查询和存款、车辆、不动产等财产的查询、冻结、扣押联动机制虽已初步建立,但信息共享不够顺畅,信息孤岛的问题仍然存在,特别是全国范围内查询难度较大,法院“查人、找物”仍存在困难。有关部门对限制失信被执行人融资、经营、置产等方面的活动和限制乘高铁、坐飞机、入住星级酒店、高消费旅游等行为的惩戒措施,尚未实现自动控制,实际落实并不到位。

    4.实操性规范不够明确,拒执罪打击力度不足1979年刑法典规定了拒不执行判决、裁定罪,在1997年刑法典中又进一步明确了该罪,应该说该罪名的设立,对保护当事人的合法权益和破解法院“执行难”具有非常重大的意义。2002年全国人大常委会就该罪名作出立法解释,2015年最高人民法院作出司法解释,法律依据越来越丰富,但实践中,对拒不执行判决裁定犯罪的打击力度却还是不够,存在移送少、起诉少、自诉少、实际判刑少的问题。究其原因,立法虽然针对应当打击的情形、从重从轻的情节等作出规范,但对于实操性极强的入罪标准、证据标准等尚没有明晰,导致公检法三家在实际运用时存有不同认知,很大程度上影响了拒执罪打击的威慑力。2016年以来,温州全市追究拒执罪人数只有274人,金华市只有179人。

    5.社会对法院执行认知有偏差,不合理要求法院“兜底”。部分当事人风险意识、自我保护意识不强,将自身商业风险转嫁法院执行工作。缺乏在市场经济下从事生产经营的风险意识,在与他人或其他组织的经济交往前未认真审核对方资信能力,产生纠纷后又不能及时依据法律规定申请诉讼保全以保护自己的合法权益,仅从自身利益未得到满足出发,忽视法院执行付出的努力,认为法院只要作出生效裁判就要执行到位,要求法院“兜底”保证胜诉当事人一定拿到钱,执行不了将其归咎于是法院执行不力的结果。

    6.地方和部门保护主义,给案件执行带来障碍。地方保护主义一般作用于被执行人在本地区,申请人在外地的执行案件,由于诉讼当事人分属不同地方的诉讼案件,民事判决的执行结果在一定的程度上与地方利益相联系,执行工作经常受行政行为牵制,特别是在不动产处置中,强制执行权与行政权的冲突时有发生,有的受行政行为的限制,有的受行政机关历史遗留问题影响,有的受不当行政行为的影响。部门保护主义是判决的执行牵涉部门的利益,而执行的双方所属的部门都为其自身尽力保护各自的利益不受影响。从目前实际情况看,这两种保护都不同程度上影响案件的执行。

    7.强制执行立法滞后,难以适应执行需要。我国目前尚无强制执行法,关于人民法院民事强制执行工作的规定,主要见于民事诉讼法,分散、零乱的规定在各类审判程序的法规中,立法层次过低,过于粗宽,在执行实践中,执行法官法律适用面临极大的困惑,也是造成执行难、难执行的重要原因。

    8. 执行程序缺乏有效监督,执行管理水平有待提高。现行执行模式同审判模式一样,实行由承办个人负责到底的制度,个人执行力量分散、势单力薄,效率低。同时,执行案件均由个人决定,任意性较大,执行案件的正确与否及效率主要取决于执行人员的素质与水平,执行程序缺乏有效监督。审判与执行相脱节,衔接不够。如在立案和审判阶段由于采取保全措施不力,没有及时对财产进行保全,往往会错失执行良机。

    9.客观原因导致无法执行,部分案件“执行不能”。执行不能是指案件在执行过程中,人民法院根据掌握的财产线索,查明该被执行人丧失履行能力,比如刑事判决中的被执行人有的已经坐牢,有的已被执行死刑,经查确实无财产可供执行,不具备执行条件,造成法院无法执行到位的情况。从最高法院发布的统计数据看,“履行不能”的案件约占进入执行案件总量的40%,占民商事诉讼案件的18%左右。

    10.一些执行人员素质不高,执行不规范现象仍然存在。消极执行、选择性执行、乱执行等问题仍有发生,负面影响很大。有些执行人员责任心不强,违反办案纪律,履职不当,对当事人提供的信息和线索不够重视,工作拖拉,错过执行时机。有些执行案件虽有一些难度,但执行人员稍加努力即可执行的案件,却被人为地当作“骨头案件”搁置起来,导致当事人的不满。极个别执行人员违法执行,办“人情案”和“关系案”,与申请执行人关系好的就“积极”执行;与被执行人关系好的就寻找借口,拖着不予执行,使申请执行人的权利得不到及时有效实现。

    三、多措并举,形成合力,“切实解决执行难”

    正因为执行难是多方面原因造成的,要解决执行难必须多管齐下,各方参与,共同努力。党委、人大、政府要加强对解决执行难的统筹领导,法院作为执行的实施者应认真履行法律赋予的职责,发挥主导作用,其他部门应根据自身的职能作用,加强配合,积极支持,联动推进。

    1.转变执行办案理念,实现“尽职执行”“应执尽执”。从法院自身来讲,要转变当前执行办案中以“结案”为中心的理念偏差,摒弃“为了结案而结案”,树立“尽职—执毕”为中心的执行办案理念,即通过综合施策,穷尽措施,以善意、恰当、尽职执行,防止任意、选择、懈怠执行,最大限度地追求案件的实际执行效果。强化惩戒制裁措施,尽可能实现当事人的胜诉权益,努力做好“应执尽执”。进一步健全考核机制,充分发挥执行考核在促进执行工作和加强执行管理中的导向作用。创新执行工作方式,实行分工协作的集约执行,提高执行办案效率;转变执行办案手段,努力实现“在线执行”,智能办案;发挥好执行指挥中心作用,加强统一指挥、协同、监督、指导执行。进一步加强执行队伍建设,以购买社会服务增加执行辅助人员的方式补强执行队伍。

     2.加快建设信息化互通平台,加大失信惩戒力度。加快建设覆盖全社会的全面、实时、共享的社会信用体系,为实施信用惩戒提供技术和数据支撑。对失信被执行人在设立金融类机构、从事民商事行为、享受优惠政策、担任重要职务等方面全面进行限制,更大范围惩戒失信被执行人。为使惩戒高效便捷的开展,将失信惩戒嵌入相关职能部门的各类事项审批平台,实现系统自动比对、自动拦截、依法惩戒。加强涉特殊主体被执行人的联合惩戒,完善涉党政机关、公职人员等特殊主体失信多方联动通报、监督、联合惩戒机制, 

    3.加强公检法衔接配合,加大拒执打击力度。拒不执行判决、裁定罪是一把破解执行难、增强执行强制力的利刃。2018年,我省公检法联合出台了《关于依法惩处拒执犯罪若干问题的会议纪要》,将立法、司法解释未明的事项进行了很大程度的明确,具有很强的现实操作性。但省级层面规则初定,各地落实还需进一步磨合,适用的积极性也需从多角度给予考评和激励。如永嘉县委政法委强力支持打击拒执犯罪,拒执侦查工作纳入公安民警年度考核内容,此举可加以借鉴推广。解决了立法供给、工作衔接、考核激励,拒执罪打击必将走入快车道,形成对拒执行为的强大威慑和严厉打击,同时能够有效引导社会公众约束自身行为,主动配合履行生效文书义务。

    4.加强法治宣传和风险教育,为法院执行减负。以法治思维引领当事人自觉履行生效裁判,切实增强社会公众法治意识。引导当事人懂得自觉履行生效裁判的义务,执行难问题才会得到真正缓解,而这也是法治社会的应有之义。要加大宣传力度,提高市场主体交易风险和诉讼风险意识,正确引导社会公众客观认识执行结果,不再一味苛责。同时,深化执行公开,着力增强执行透明度和服务水平,以更加主动的姿态,让当事人充分知晓自身的权益能否实现以及如何救济,让法院付出的努力被看见、被理解、被认同。

    5.妥善处理涉民企案件执行,为经济发展保驾护航。始终坚持“维护企业存续、保护企业活力、彻底化解纠纷”的思路,在执行涉民营企业案件中,紧紧依靠党委政府领导,加强联动,借力聚力,针对不同的责任承担主体、不同的经营内容采取不同执行措施,切实保证服务经济社会发展大局,强制而不手软,双赢而不机械,想方设法帮助维系债务企业的正常经营。在涉资金链、担保链风险案件中,慎用、活用保全措施,一般不冻结企业基本结算账户,一般不查封正在使用中的厂房、设备等主要生产资料;确有必要查封,采取只限制转让、不限制使用的“活查封”措施。探索主债务人和担保人分案处理机制,在主债务人财产、抵押物以及停产停业担保企业的财产足以清偿债务的,可不对其他担保人财产采取保全措施。积极搭建银企对话平台,运用调解等手段,引导采取债务平移、分期偿付等方式,减轻担保代偿压力;引导采取转贷、展期等措施,共度难关,以积极的作为为一方经济稳定和发展保驾护航。

    作者:2019年第一期习近平新时代中国特色社会主义思想进修一班第一组

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