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  • 从“善政”走向“善治”:县域科学治理的“嘉善模式”
  • 时间:2017-11-08 | 发布部门:学员工作部 
  • 校院2017年第三期领导干部进修一班第一组

    内容提要:县域治理体系现代化是国家治理体系现代化的应有之义。“县域”作为国家治理体系的重要一环,应以改革创新精神推动治理体制机制和治理方式方法的转型与进步,加快构建符合本地实际、适应经济社会发展要求的现代治理模式。当前,我国改革进入攻坚期和深水区,经济社会发展中的问题和挑战、社会矛盾和民生诉求在县域表现突出,县域治理面临政府治理能力、体制机制、全域治理水平相对薄弱等共性难题,亟待在实践中进行破解。近年来,嘉善在全国县域科学发展示范点建设的同时,积极开展县域科学治理探索和实践,一体考虑,同步规划,整体实施,通过重构县域治理体系、优化县域治理机制、创新县域治理方法等实践,初步形成了“善政–善治”的县域科学治理“嘉善模式”,丰富了县域科学发展的内涵,有力支撑起县域科学发展示范点建设,也为全国2800多个县提供了县域科学治理的实践范本。

     

     

    我国历来注重县治。无论是传统社会中的“政不下县”,还是近代强调地方自治的新县制改革,或是当代县域的党政治理模式,县级政权都拥有比较完整的国家治理功能。在当前我国的政权结构中,县级政权是承上启下、连接城乡、沟通条块的关键环节,对政令的上传下达、政权的顺利运转起着重要作用。而国家治理体系和治理能力现代化战略的提出,更使县域治理建设显得愈加迫切。

    近年来,嘉善作为全国唯一的县域科学发展示范点,高度重视县域治理体制和治理方式的转型与改革,在抓好发展的同时,通过重构治理体系,优化治理机制,创新治理方法,初步形成了“善政-善治”县域科学治理的“嘉善模式”,有效支撑了县域科学发展示范点建设。

    一、基本理论支撑

    党的十九大开启了国家现代化治理体系与能力建设新时代。十九大报告提出要加强社会治理制度建设,完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制,加强和创新社会治理,打造共建共治共享的社会治理格局。当下,社会事务纷繁复杂,社会治理模式要从单纯依靠政府进行管理向政府主导下的多元主体协同治理转变,从单纯依靠行政管理向注重协调、协商、合作转变。国家治理体系和治理能力现代化既是一个战略目标,也是一个支撑体系,贯穿“五位一体”战略布局和“五大发展理念”各个部分,而实现这一建设目标要求理顺政府运行机制,并处理好政府与市场、政府与人民各方的关系。

    从20 世纪90 年代以来,“善政”(good government)和“善治”(good governance)日益成为公共管理中的核心概念。按照学者俞可平的概括,“善政”包括严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务等核心要素;善治是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动,作为公共权力运行的最佳耦合状态,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,体现着多中心权威之间的良好合作。善政是通向善治的关键,欲达到善治,首先必须实现善政,而从“善政”向“善治”的跨越则是社会治理模式的蜕变和逐步转型的过程。

    中国特色的县域治理,必须符合我国国情。从治理主体关系的角度来看,中国的县域治理现代化应该表现为党和政府主导下多元治理主体良性互动的过程。相比于西方语境中的治理主体的关系,我国的政权组织方式以及基本国情决定了在中国县域治理现代化的过程中,党和政府必须是国家治理的主导力量。这主要由以下两个方面的原因构成:一方面,我国的改革发展并不是市场自身孕育和社会自主发展的结果,而是党和政府不断领导推动的结果。在县域治理现代化的过程中,如何在党的领导下,重新厘清政府、市场和社会不同治理主体之间的关系,引导市场和社会主体共同参与到县域治理中,形成多元主体良性协同的过程,是县域科学治理的重要内容。

    二、样本概况

    嘉善地处太湖流域杭嘉湖平原,江浙沪两省一市交会处,历史上因“民风纯朴、地嘉人善”而得名。全县区域面积506平方公里,辖6镇3街道,104个行政村、47个社区,户籍人口38万,新居民38万。2016年,全县地区生产总值和人均地区生产总值分别为457亿元和12万元,城乡居民收入分别为50021元和29514元,比例为1.69∶1,实现省平安县创建“十二连冠”,2017年勇夺平安金鼎。

    2013年,经国务院同意、国家发改委批复了《浙江嘉善县域科学发展示范点建设方案》。嘉善成为全国第一个也是目前唯一一个国家命名的县域科学发展示范点。四年多来,嘉善县积极推进示范点建设取得明显成效,在产业转型上走出了一条集约、集聚、集群、创新的“三集一创”之路,探索形成了亩均绩效综合评价分类管理、特色小镇建设等做法;在统筹城乡上全面深化规划布局、基础设施、公共服务“三个一体化”,率先开展了“三权三抵押”改革、义务教育学校教师流动等探索;在开放合作上突出以上海为重点的区域合作和以上海为窗口的国际合作的“两个合作”,初步形成了零审批改革、小县大外资等特色经验;在民生幸福上着力建设物质富裕、精神富有的“两富”新家园,基本形成了“善文化”品牌、综合行政执法等一批样本。科学发展的实践取得了显著进展和成效,在一县范围内对“五大发展理念”率先进行了探索实践。

    三、县域科学治理的实践探索及绩效分析

    (一)县域科学治理的实践探索

    就县域科学治理本质而言,嘉善重点围绕阻碍科学发展的“堵点”、影响政府善政的“痛点”和县域善治的“薄弱点”,以善管政府权力、善激发展活力、善导共治能力为改革主攻方向,以深入推进政府自身治理为核心,以加快推动经济和社会治理转型升级为拓展轴,着力建设高效集约、有效制约的“双约型”政府治理系统;资源配置活、服务监管活的“双活型”经济治理系统;法定公信、稳定向善的“双定型”社会治理系统,形成系统完备、衔接配套、科学规范、运行有效的“善政-善治”县域科学治理“嘉善模式”。

    1.建设有效制约、高效集约的“双约型”政府“善政”系统

    2013年2月,嘉善县域科学发展示范点启动建设;2014年1月,浙江省政府批复《嘉善县域科学发展综合配套改革总体方案》,在全国率先实施以简政优权为主要内容的县域综合性改革;2015年8月嘉善县委、县政府印发《全面深化“县域善治”改革方案》,秉持构建“县域善治”体系这一主线,遵循政府能做、县级能改的原则,探索破解“政府之手”自身错装任性及其经济治理功能越位脱节、社会治理功能疏离失灵的问题。针对县域改革的定位和权限,嘉善以简政优权着力县域善政,用简政优权“组合拳”配套落实转型升级“组合拳”,确保政府在与市场、社会的关系上不“越位”,在行政权力配置上不“错位”,以“政府善政”带动“县域善治”。对县域重大改革决策事项,实行体制、法制、编制“三制联动”,协同开展体制“探路”、法制“铺路”、编制“拓路”,设置了加快建设“五位一体”行政服务中心、完善政务服务“一张网”建设、深入推进综合行政执法、探索建立“一号式”投诉举报热线平台等11项改革内容。特别是在规范县委权力运行和综合行政执法方面形成改革示范。

    (1)县委权力公开运行试点:强化“有限政府”

    围绕县委权力“规范运行、阳光运行、高效运行”三大目标,紧抓“精细厘权、阳光晒权、科学行权、民主监权”四个环节,推进“阳光决策、阳光人事、阳光工程、阳光支出、阳光处置”五项突破,形成对县委权力运行的全方位监督,初步形成了以“阳光施政、高效服务、科学发展”为核心内容的县委权力公开透明运行“善政样本”。

    作为全省唯一的县委权力公开透明运行试点县,嘉善有针对性的实施了具有本地特色、适合长三角沿海地区的运行模式,更加注重从整体性、全面性、系统性推进县委权力公开运行。2014年1月,浙江省政府批复《嘉善县域科学发展综合配套改革总体方案》,在全国率先实施以简政优权为主要内容的县域综合性改革。2014年初,政府开始责任清单编制工作,10月底,政府公布了权力清单,各部门行政权力项目总数从最初的9002项,缩减至最后审定的4567项,缩减近五成。2015年8月,县委、县政府印发《嘉善县全面深化“县域善治”改革方案》,全面部署县域善治体系构建战略。

    主要做法:一是创新“三份清单”,实现精确厘权。1.职权梳理全覆盖。共确定县委职权32项,其中县委集体职权12项,常委个人职权20项。注重对隐形权力的清理,全县481个非常设机构撤销174个,调整、合并53个。2.风险防控全方位实施风险分级评估和预警防控,共排查出县委风险点87个,配套制定防控措施170条,建立事中事后监管制度314项。3.流程公开全过程。抓住“四重一大”和重点领域、关键岗位,编制了13张权力行使流程图,把县委权力行使的工作流程用简明直观的形式固定。二是推行“五事阳光”,促进科学行权。梳理和建立完善规范职权类、阳光施政类、监督评估类等3大类共58项制度,并着重在“阳光决策、阳光人事、阳光工程、阳光支出和阳光处置”等五个方面进行重点突破,不断完善权力运行的制度链。三是推进“三步联动”,做到强力督权。1.主动晒。搭建公开长廊、公开网和手机短信等县权公开“三大平台”,建立覆盖县、镇、村三级的党务公开网站群。2.联合督。建立大督查工作机制,围绕县委权力运行各项制度执行情况进行督查,按照不设路线、不打招呼、不定时间的“三不”原则,切实提高督查的实效性和权威性。3.群众评。在全省率先建立“民情在线系统”,实时记录党员干部走访服务、办理民事情况,并在网上公开,接受群众在线查询和满意度评价。2016年12月,嘉善围绕简政优权构建县域善治体系项目入选第四届“中国法治政府奖”提名。

    (2)深化综合行政执法改革,强化“有效政府”

    2014年9月,为解决县域行政执法权责交叉、头多体弱、城乡分治问题, 嘉善全面启动综合行政执法试点,成立县综合执法局,以“整合执法主体、相对集中执法权、推动执法重心下移”为重点,构建综合行政执法体制“嘉善范本”,助推县域“善政-善治”。

    主要做法:一是推进体制创新。1.整合执法职权。对监管相对薄弱的旅游、价格、体育、民政、工程建设等10个方面的全部或部分行政处罚及相关行政监督检查、行政强制职权进行了划转,使综合行政执法扩权数量达到17个部门26个方面1073项,执法职能得到有效集中。2.整合执法主体。从国土、安监、农经等部门相关行政处罚权划转的单位中调剂调整,划转48个人员编制充实综合行政执法队伍,盘活存量、挖掘潜力,使县级执法队伍种类明显减少。在9个镇(街道)建立了综合行政执法中队(分局),并对32个城郊结合部的村(社区)、中心村进行了驻点管理。明确将全县86%的综合行政执法人员配置到镇(街道)执法中队,充实基层一线,实现执法力量城乡均等化配置。3.整合执法资源。建立以镇(街道)日常管理为主的综合行政执法平台,集巡查发现、指令督办、协商联动、考核评价功能的“四位一体”的“1+x”大综合执法平台,提升基层执法联动治理能力。 二是完善配套机制。1.完善综合行政执法办案机制。每月确定一个执法项目进行集中攻坚,分类推进了安全生产、物价、教育、体育、水行政等12个领域的项目化执法。2.完善部门相互配合协作机制。建立以县信访联合接待中心、县行政执法指挥协调中心、县政务投诉举报电话受理中心为平台的“三位一体”新模式,整合20个部门政务热线和17个部门执法指挥职能,实行一号对外、集中受理、分类处置、统一协调、各方联动。3.完善亲民满意特色勤务机制。深化“一员四岗”服务机制,开展“六进”(进社区、农村、商家、学校、市场、工地)服务。三是强化执法保障。1.落实队伍保障。配强综合行政执法局领导班子,规范设置政工专职部门和组建专职政工队伍。2.落实后勤保障。工作经费由县镇两级公共财政进行保障,驻镇(街道)执法中队(分局)年度协管员经费、日常办公业务费全部纳入镇(街道)年度预算。3.落实司法保障。专门设立机动警察大队进驻综合行政执法部门,建立健全了提前介入、全程联动的警务联动模式,实现行政执法与刑事司法无缝对接。

    改革试点一年来,基本形成了城乡一体化的综合行政执法体制;基本实现了政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开,监督处罚与技术检验职能相对分开;基本解决了行政执法领域中多头执法、重复处罚、执法扰民等问题;基本建立了亲民满意的综合行政执法快速反应机制。截至2016年12月底,全县刑事警情数同比下降11%,到县集体访批次同比下降18.3%,安全生产三项指标继续实现“零增长”,群众安全感满意率达97.14%,同比上升一个百分点 。

    2.建设资源配置活、服务监管活的“双活型”经济治理系统

    嘉善以推进“多规合一”、加快推进投融资体制改革、深入推进职业资格改革、深入推进商事制度改革等8项改革,精准布局经济治理“先手棋”。通过更好发挥政府作用,优化资源配置,服务监管并进,激活市场发展,推动经济更有效率、更可持续运行。

    (1)首创全省农村产权“三权三抵押”机制

    2014年以来,嘉善县委县府结合实际,提出了创新“三权三抵押”机制深化农村产权制度改革的思路,在全省率先推出了融合农村集体经济股权、农民住房财产权和农村土地承包流转经营权三大权为一体的农村综合产权抵押产品。以“三权三抵押”为核心的农村产权制度改革激活农民手中的资源,让资源确定为产权,让产权转化为资本,有效地从根本上解决三农发展资金短缺和农民自主创业融资难问题,推进耕地有效流转,促进农业规模经营、发展现代农业,有利于促进农业增效、农民增收和农村稳定。2014年10月嘉善县被列为全省县(市、区)深化农村产权制度改革示范试点县之一。

    主要做法:一是“确权+登记+颁证”同步推进。在农村三权“确权、登记、颁证”三到位同时,同步实现“权可抵押、权随人走、带权入城”,让农民权益在改革过程中始终不受侵犯,始终充分保护。二是“框架+机制+防控”统盘设计。制订农村产权制度改革总体方案,出台农村产权“三权三抵押”改革工作指导意见。围绕三大权种,研究制订三权抵押办法和登记规定,形成工作流程、操作程序以及相关工作表式。通过改革试点,构建以“三权三抵押”为核心,配套农村产权确权赋能、活权运转和交易服务三大平台的“一核心、三平台”改革总体框架和制度体系。三是“统权+便民+放利”全面对接。打破“一权一抵押”常规做法,融三权为一体同步改革,让农民自主选择和自由搭配抵押形式,最大程度放大农村产权抵押存量和幅射面。

    (2)深化行政审批制度改革

    嘉善作为浙江省“零审批”改革试点县,于2014 年1 月17 日正式启动了核准目录外企业投资项目不再审批改革试点(简称“零审批”)。近年来,嘉善着力深化行政审批制度改革,积极推行“零审批”改革、“零土地技术改造项目审批方式”改革、高效审批、全程代办等工作,实施“同城联办、局所一体”工商注册登记、要素差别化配置机制和“双评价”准入机制,最大限度地加快项目立项、建设、竣工、投产速度,有力地推动了经济转型升级。

    主要做法:以双清单制、承诺合同制、备案制和事后监管制为主要内容,开展“项目设立零审批、建设许可零障碍、指导服务零距离、竣工验收零时差、政府监管零容忍”五个方面的改革探索。一是项目设立零审批:包括建立项目准入管理制度、建立项目契约管理制度和开展商事登记制度改革等。二是建设许可零障碍:即在核发工商营业执照、组织机构代码证和税务登记证“三证”时推行告知承诺制和建设许可联合审验制度的运作模式。三是指导服务零距离:包括建立项目“客户经理”制度、指导项目业主正确履行合同、指导项目业主按照“联合审验”的要求操作等,确保在竣工验收阶段顺利通过。四是竣工验收零时差:包括建立申报即验制度、完善联合验收制度、深入实施代办制、锁定重点验收内容等。五是政府监管零容忍:包括建立分类监管制度、企业诚信报告制度、开展综合执法体制改革、建立责任追究机制等。目前,嘉善“零审批”建立了“三个一”工作机制,形成了“三个化”服务模式,落实了“三个严”监管制度,推动政府职能从事前审批向事中事后监管转变。

    这项制度实施后,企业投资项目审批全流程时间由230个工作日缩短到86个工作日。同时嘉善还在全省率先实行“同城联办、局所一体”的工商注册登记,申办企业两天内即可取得证照,减少了投资企业前期准备工作的种种障碍,为开工建设创造了诸多便利。世界500强之一的喜力啤酒,为了建造中国规模最大的酿酒厂,几乎跑遍了整个华东,最后选中了嘉善,就是看中了这里的政务环境:从项目签约到领取营业执照,只用了45天;从签约到开工建设,用了不到3个月。

    3.建设法定公信、稳定向善的“双定型”社会治理系统

    嘉善把引导政社共治合力作为发展县域善治的重要途径,推动治理重心下移,变从上到下的管理模式为上下协同的治理模式;推动县域治理中的民主参与,变“为民作主”为“由民作主”,建设法定公信、稳定向善的“双定型”社会治理系统。

    (1)强化村级自治改革

    采用“八步工作法”(公决事项的酝酿、公决事项的论证、提出公决草案、合法性审查、完善公决方案、组织村务公决、决议的实施及监督、实施结果公开)全面推行重大村务公决;成立全省首家村务协商议事会,开展村务民主协商;修订完善村规民约,形成人人遵守的民间“小宪法”;完善农村基层组织设置,全省率先实现居务监督委员会全覆盖,全县各村(社区)全部聘请律师担任法律顾问;探索构建“村民+居民”双重身份参与农村新社区治理机制等。

    (2)深化社区治理体制改革

    深化“三社联动”观察点建设,建成“三社联动”村(社区)示范点18个,积极培育县域善治多元治理主体。目前,嘉善已逐步形成了“政社联动”和“三社联动”机制,该机制由两个系统组成,内系统为“三社联动”机制,由社区、社会组织和社工三者组成,弥补政府职能空白;外系统即政府与“三社”之间联动机制,彼此界限明晰、互动互补;全省率先出台《关于加强城乡社区协商的实施意见》,全县85%的村成立协商议事会;加强社区公共服务平台建设,全县城乡社区全部建成社区综合服务中心;全面实行“一站式”社区便民服务模式等。

    (3)加强社会组织培育

    加强社会组织培育平台建设目前,全县共有登记注册社会组织397家,其中社会团体175个,民办非企业单位222个,每万人社会组织数达9个,备案的社区社会组织1285个,全县9个镇(街道)社会组织培育发展中心实现全覆盖;建立全省首个社会组织“公益地图”云平台,实时记录社会组织运行情况、社会组织党组织建设情况等,全力助推社会组织参与社会治理和服务社会。目前,全县397家登记社会组织及部分备案社区社会组织和中介组织已全部纳入平台管理,有效实现社会组织服务监管“零距离”;引导社会组织参与社会治理目前,全县“1+9+X”的社会组织培育发展网络(一个县级中心、9个镇(街道)分中心和一批村(社区)的社会组织服务站)正在不断完善,明年初实现全覆盖。在该系统建设中,共包括完善县域信用体系、统筹建设“智慧嘉善”、培育发展社会组织、加强城乡社区治理等9项改革内容的设置。

    (4)创新“五化”基层社会治理方式,健全完善立体化社会治安防控体系

    坚持以制度化为保障,层层压实平安综治责任;坚持以法治化为引领,提升主动维稳护航效能;坚持以网格化为基础,提高基层社会治理水平;坚持以智能化为途径,完善社会治安防控体系;坚持以社会化为方向,打造群防群治工作品牌。通过社会稳定风险评估工作规范化试点,设立兼容平安建设信息系统、社会治安动态视频监控系统、重大决策社会稳定风险评估系统的县社会治理信息化指挥中心,2013年以来全县共实施稳评171件,其中作出不予实施决定的有两件,暂缓实施决定的有10件,特别是姚庄垃圾焚烧发电项目成功落地,有效防范了“邻避”矛盾。通过加强和创新新居民管理服务,全县新居民居住登记率、登记信息准确率、居住出租房屋登记率及治安责任书签订率分别达到94.49%、90.18%、100%和100%。

    4.重塑“善文化”品牌,构建城乡居民精神家园

    嘉善历史上因“民风纯朴、地嘉人善”而得名,5000年稻作文明孕育了嘉善人勤劳、善良、节俭的性格,形成了温敦淳朴的民风,并创造了源远流长的“善文化”。近年来,嘉善县充分依托“善文化”这一根植于当地老百姓内心的文化基因和价值认同,从善源到善政、善育、善风、善行,不断挖掘“善”的事功性和时代性涵义,培育和打造“善文化”县域人文品牌,使“向善、学善、扬善”成为嘉善人共同追求的价值取向,不断夯实县域善治的群众基础和社会基础。

    主要做法:以“五位一体”举措为载体,使“善文化”地域人文品牌大众化、特色化、实践化。一是挖掘本土化元素,传承“善的基因”:从《了凡四训》等优秀家训中汲取先人传承下来的价值理念和道德规范,以好家风带动好民风。二是持续开展群众性教育,播种“善的种子”:包括善的教育进机关、进校园、进农村等,特别是以“五善”为评创标准,在农村广泛开展“善美家庭”评创活动,在当下的乡村道德建设中破局。三是全面开展立体式宣传,营造“善的氛围”:整合新媒体矩阵打造立体式、多平台“善文化”传播新格局。四是有效推动常态化实践, 助力“善的行动”:在农村和社区开展“积善心”、“说善言”、“做善人”、“行善事”实践活动;在新居民中开展“善心接力 共建家园”实践活动等。五是倾力打造人文品牌,选树“善的榜样”:围绕“满城颂善、满城论善、满城书善、满城行善、满城品善”五大主题,选“善”人、颂“善”人、助“善”人等;培育“善心”市民;建设“善美”家庭;打造“崇善”社会等。

    (二)县域善治的绩效分析

    嘉善县域科学发展示范点建设是在一县范围内对“五大发展理念”的率先探索实践,而一个县域的科学发展、民生幸福则与“善政-善治”紧密相联。嘉善把整个示范点建设作为推进县域“善政-善治”的大平台,紧紧抓住两个关键点:一是“要善治、必先治己”,即立足政府自身改革;二是“要善治、惟治不善”,也即把阻碍科学发展的“堵点”、影响政府作用的“痛点”和县域治理的“薄弱点”作为改革切口,构建县域“善政-善治”体系,为嘉善建设法治政府、效能政府和服务型政府确立了一条主线,其最大成效在于通过不断调适治理理念、治理政策、治理方法,运用法治思维和法治方式引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正,实现了经济实力与治理能力、发展速度与治理效度之间的默契匹配,推动政府更加有力、更加有为履职;推动经济更有效率、更可持续运行;推动社会更加有序、更加和谐发展。

    1.为推进国家治理体系与治理能力现代化提供了县域实践新样本。习近平总书记强调,县一级承上启下,要素完整,功能齐备,在我们党执政兴国中具有十分重要的作用,在国家治理中居于重要地位。县域作为国家治理体系的重要一环,应加快推动治理体制机制和治理方式方法的转型与进步,加快构建符合本地实际、适应经济社会发展要求的现代治理模式。嘉善以简政优权作为县域善治蓝图的“打开方式”,以高效集约、有效制约的政府治理系统作为县域善治布局的“先手棋”,以带动经济治理、社会治理各领域改革和改进作为县域善治实体的“展翅”,聚焦于政府自身改革,系统改进政府与市场、社会的关系,力求在县域治理现代化上形成综合效应、取得总体效果在制度、政策、体制和运行机制建设等方面提供了“嘉善元素”。

    2.为有效提升中国县域政府治理能力提供了新经验。当下,政府要实现公共管理行为向以“善治”为坐标系的治理行为转变已成为基本共识。治理的构成要素应当是基于一种可实现的“效治”,一种符合文明价值的“善治”,一种实现公平正义效果的“法治”,而“良法善治”就是一种由法制向法治转变的生动体现和具体实践。嘉善在“县域善治”实践中积极探索县域经济社会科学发展的新思路、新途径、新机制,创新县域治理方式,实现了从行政主导的治理方式向法治主导的治理方式转变,从强制为主的治理方式向寻求协商的治理方式转变,从自上而下的治理方式向上下协同的治理方式转变,体现为党和政府主导下多元治理主体的良性互动,为全国县域社会治理创造了新经验。

    3.为有序化解改革攻坚期、社会转型期与矛盾凸显期社会矛盾提供了新方法。当今社会正发生广泛而深刻的变化,公共事务的复杂性日益增加,经济社会发展中的问题和挑战、社会矛盾和民生诉求在县域表现非常突出;县域发展面临产业层次不高、资源要素短缺、公共服务能力相对薄弱等共性难题,给县域治理带来前所未有的挑战,亟待在实践中进行破解。嘉善“县域善治”的含金量就在于切实改变政府越位、错位、缺位现状,理顺政府与市场、社会之间的关系,在政府简政的力度、优权的效度、市场和社会的繁荣度及群众的满意度中彰显活力。

    4.为实现县域科学发展示范点建设目标提供了新理念。一个县的发展被提升到国家战略层面谋划,自秦确立郡县制以来史无前例。当前及今后一个时期,嘉善面临着县域科学发展示范点建设任务从基本完成到全面完成,在全国各县中率先基本实现现代化的重大历史使命,《浙江嘉善县域科学发展示范点改革方案》对县域善治的布局作了大提升,把县域善治定位为重要保障体系,与加强党的建设、加强政策支持等并列。在8月2日嘉善县域科学发展示范点建设现场交流会上,车俊书记多次强调“探索建立县域善治体系”、“在县域治理上创造更多善治模式”、“长治久安的保证是善治”,赋予嘉善县域治理高度的引领性特征、开放性特征和服务性特征,高举“地嘉政善、力行善治”大旗,在县域科学发展示范的同时,同步探索县域科学治理示范,也是嘉善示范点建设样本价值的应有之义。

    四、县域科学治理实践的推广示范意义

    嘉善县域科学治理“善政-善治”模式建设发轫于县域科学发展示范点建设,服务保障于“五大发展理念”的率先探索实践,聚焦于“两个最大化、两个最优化”(即公共利益最大化、政府功能最优化和资源配置效益最大化、效率最优化)。嘉善把县域科学发展与县域科学治理一体考虑,同步规划,整体实施,丰富和发展了县域科学发展示范点的内涵,使县域科学发展和县域科学治理成为示范点的“两翼”相得益彰,在提供县域科学发展示范模式的同时,提供了县域科学治理的示范模式,使科学发展示范点更加贴近新时代我国县域科学发展实际需要,也使习近平总书记亲自关怀下的嘉善县域科学发展示范点增添了新的应有之义,为全国2800多个县树立了从“善政”走向“善治”的科学治理实践样本,具有可推广和示范意义。

    一是在推进县域治理现代化上起到了“纲举目张”的效应。综观各地不尽相同的县域治理实践,一般都呈零星化和碎片化倾向,且都偏重于社会治理某一点,较少考虑全域和全系统的县域治理问题。嘉善构建“县域善治”体系,不搞零敲碎打,把县域治理现代化作为一个大执法系统,从体制机制上破除“野蛮生长”的乱作为、滥作为和不作为,是政府治理、经济治理、社会治理等各领域改革和改进的联动与集成。《嘉善县域科学发展综合配套改革总体方案》提出了100项改革任务,《全面深化“县域善治”改革方案》提出了28项重点改革任务,突出以“政府善治”带动“县域善治”,较为系统地回答了“县域善治”是什么、为什么、有什么、改什么、抓什么等基本问题。

    二是在推动县域法治政府建设上起到了“聚光成炬”的效应。嘉善构建县域科学治理“善政-善治”模式,坚持用简政优权“组合拳”配套落实转型升级“组合拳”,确保政府在与市场、社会的关系上不“越位”,在基本公共服务、监管违法行为等方面不“缺位”,在行政权力配置上不“错位”。推进简政优权综合改革,就是聚集当前政府治理的“短板”,按照把每一项执法资源配置到位、每一项执法职责落实到位的总要求,优化重构县域依法行政格局,用“县域善治”体系建设把法治立起来、抓起来、挺起来,擎起履职奉法、决策尊法、立制彰法、执法忠法、监督护法的“法治火炬”。

    三是在更好发挥政府作用上起到了“劈波斩浪”的效应。在经济发展新常态下,对有为政府的要求更加凸显。嘉善构建县域科学治理“善政-善治”模式,贯穿“抓中心工作,既是抓主要矛盾、也是抓法定职责”的理念,精准定位政府作用的有为与有限,撬动改革发展稳定等中心工作全面纳入法治轨道,成为推动县域全面良性发展的重要资源和可靠引擎。始终以行政执法为最主要手段和最重要支撑,着力建设高效集约、有效制约的“双约型”政府治理系统,资源配置活、服务监管活的“双活型”经济治理系统和法定公信、稳定向善的“双定型”社会治理系统,实现了法治红线与法治红利“两红兼得”,走出了一条“发展出题目、改革做文章、善治激活力”的县域科学治理道路。

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