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  • 湖州经济开发 区以“四破”优化土地要素配置的实践和启示
  • 时间:2017-07-10 | 发布部门:学员工作部 
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    湖州经济开发 区以“四破”优化土地要素配置的实践和启示

    2017年第一期中青年干部培训一班第四组

    作为我国陆域面积最小的省份之一,浙江省素有七山一水两分田之称,习近平总书记在2004年(时任浙江省委书记)就明确指出:“土地要素制约是我省一个硬约束“,”对此不要抱任何幻想,不要以为躲得了初一,十五就好过了“,”要长期从紧过日子,因为事实明摆着,我们浙江就这么点地“。为此,在当前要素配置综合改革中如何重点突破土地资源的优化配置、提升配置效率,进而为转型升级提供基础性保障,在浙江省是一个非常有现实意义的课题。4月12日至14日,省委党校2017年第一期中青一班第四调研组专题赴湖州经济开发区,就该区近年来特别是2016年来如何以“四破”为抓手(破“僵尸企业”、破围墙圈地、破低效用地、破既得利益),来推进资源要素综合改革工作,重点破解土地资源的瓶颈制约,优化资源配置,推进产业转型升级的有关情况进行了专题调研。调研过程中,学员们走园区、进企业、入车间,召开政企座谈会,收获丰富,现将该区的有关实践以及工作启示简要报告如下:

    一、湖州经济开发区的基本情况

    湖州经济技术开发区成立于1992年8月,是经浙江省政府批准设立的全省第一批省级开发区,同时也是浙江省高新技术产业园区、浙江台商投资区。2010年3月升级为国家级经济技术开发区。受市政府委托管辖凤凰街道、康山街道、龙溪街道、杨家埠街道,下辖40个行政村,21个社区,常住人口12.5万,流动人口8万左右。行政管辖面积136平方公里,其中规划建设用地面积为81平方公里。先后被认定为全省首批海外高层次人才创业创新基地、首批国际服务外包示范区、首批现代服务业集聚示范区、首批外商投资新兴产业示范基地,国家级技术转移示范基地,湖州市跨境电子商务产业示范园区,湖州市金融产业集聚区。

    二、湖州经济开发区土地利用现状

    湖州地处浙北平原,是浙江省基本农田占地面积较大(最大)的地区,农保地占比一度达到了90%以上,建设用地资源非常有限,开发强度已经达到86 %。湖州开发区目前有工业企业333家,总占地12164亩、总建筑面积434万平方米。在近年来的实际工作中,因各种原因出现了较多的已供建设土地的闲置和使用效率低下。截止2015年供而未用等各类闲置土地达到1350亩,涉及厂房46万平方米。有29家企业的36.1万平方米空置厂房和13.9万平方米闲置土地有意向出租或出售。经开发区调查摸底,主要有四种情形:

    一是“僵尸企业”占地。企业因市场原因或外部债务原因停止了生产,但一直得不到有效的处置,造成土地厂房闲置。

    二是“围墙圈地”。企业取得政府供地后因其他原因没有正常开工建设,也不愿意将土地归还政府,拿围墙圈起来后待机再说,造成土地闲置。

    三是“低效用地”。企业取得供地后没有按照原来的立项要求的规模投资建设,土地利用率较低,造成部分的土地闲置。

    四是“既得利益”。企业取得供地后,按非常低的投资强度和生产规模进行维持,等待所处区域规划功能调整,伺机牟利。

    三、开展“四破”工作的实践做法

    针对存量土地大量闲置,增量土地极其有限的困局,湖州经济开发区由主要领导亲自挂帅成立专项工作领导小组,强力推进“四破”专项整治行动,以“逐宗清理、内涵挖掘、市场调节”为原则,分类施策乃至一企一策,打响了一场破解土地资源要素瓶颈的攻坚战。截至目前,该区已盘活存量土地765亩和空置厂房17.5万平方米,取得了很好的战绩。

    一是充分发挥政府平台作用,牵线招商和主动收购并举,有效破解“僵尸企业”。如湖州天外绿色包装印刷有限公司因外部债务危机导致企业停业的情形,开发区以政府招商平台积极牵线搭桥,引进战略投资人,收购企业土地和设备等核心资产,吸纳原企业职工再就业,实现企业原址原业恢复正常生产经营。同时收购资金也为解决原企业的债务纠纷和破产清算提供了资金支持,维护了社会稳定。对于因市场变化、企业自身经营不善等原因而导致停业的部分企业,开发区以政府城投公司平台按照市场评估价格积极实施土地和厂房等资产收购,作为储备资产统筹用于开发区内产业孵化器基地和有需求企业的空间供给。目前,已收购4家“僵尸企业”,约160余亩土地,2万余平方米厂房。这样既盘活了企业的存量资产,使企业走出了困局,也盘活了开发区的土地利用,提升了资源配置效率。

    二是充分发挥经济杠杆作用,政府协调和市价回购并举,有效破解“围墙圈地”。如湖州长城电工新材有限公司2013年取得90亩土地,由于项目产品市场变化放弃了项目建设,但又不愿意把土地退还给政府。“四破”工作启动后,结合该地块南侧微宏动力系统(湖州)公司锂电池项目急需,工作小组经与两家公司多次对接和有关部门协调,达成了由政府回购,另行供地给微宏公司的意向。由此实现了2016年底微宏公司投资的二期锂电池项目顺利竣工并投入运行,既促进了微宏公司的快速发展,又盘活了长城公司的现金流。

    三是充分发挥灵活审批作用,政府搭桥和企业投资并举,有效破解“低效利用”。湖州鼎泰纺织有限公司的114.6亩土地及36486平方米厂房资产,其中未建设用地65亩,由于受纺织市场行情严重滑坡,企业放弃继续项目建设,造成土地和厂房长期空置。“四破”工作推进后,开发区会同企业实事求是的研究制订了开发利用方案,灵活的将原有项目变更为工业标准厂房,在开发区招商局的积极搭桥引荐下,由企业投资建设新建6599㎡钢结构厂房及19.5亩空余土地租赁给从广东引进的高科技央企长园公司。目前两家公司又达成了由鼎泰公司投资建设二期1万多平方米厂房继续租赁给长园公司的协议。同时鼎泰公司还投资翻新了老厂房租赁给浙江盛泰纺织有限公司开展生产。有效的实现了存量闲置土地的高效利用,又实现了新入驻企业快速投产经营,效益良好。

    四是充分发挥机制倒逼作用,产业升级和土地分割并举,有效破解“既得利益”。以“亩产论英雄”为机制导向,全面开展企业效益评价,对投资低规模小但占地不小的“既得利益”规下企业采取亩均税收和单位电耗税收2项指标进行综合评价,对不达标的企业纳入整改类管理,公开张榜公布,实施差别化土地使用税税率、差别化电价、差别化水价,给予企业巨大的社会压力和经济压力。在这样的形势下,政府再积极主动的介入,引导有意愿有能力的企业实施产业升级转型,主动提升土地利用效益;对于自身没有能力转型升级的企业,政府在符合原项目用地规划条件的前提下对其进行土地分割,分割出来的多余土地由政府按市场评估价进行回购,重新供地给有需求的其他企业。这样既大大压缩了既得利益,又有效的提高了土地利用效率。

    通过“四破”工作的强力推进,湖州开发区土地资源要素瓶颈得到了强力破解。2016年实现地区生产总值(GDP)140亿元,增长7.5%;实现财政总收入28.73亿元,增长14.79%;完成工业增加值62.1亿元,增长8.1%;完成固定资产投资149.02亿元,增长15.1%;完成合同外资2.92亿美元,实到外资1.95亿美元,浙商回归省外到位资金57.4亿元。在全市11项主要经济指标考核中,该区有6项增幅列全市第1。在2015年度全省15个产业集聚区综合考核中排名第3,在全省21个国家级开发区综合考评中排名第4,在全省2015年度65个国家级经济技术开发区和省级经济开发区工业强区建设综合评价中排名第5。

    四、湖州开发区“四破”工作的启示

    一是抓存量。这是我省破解土地资源配置的重点。习总书记2004年在浙江就明确指示“我们必须首先盘活土地存量,严格控制用地增量,通过控制增量来逼存量,大力促进土地集约利用“。2016年颁布的浙江省国土资源发展“十三五”规划纲更是旗帜鲜明的强调“必须从做增量文章转向做存量文章,加快存量盘活,提高利用效率”。因此湖州经济开发区“四破”对盘活存量土地资源的工作导向是符合浙江省省情实际的,更是对习总书记重要指示的贯彻落实。

    二是敢担当。政府有形之手该出手时就出手。对于现实中存在的闲置或低效利用土地,属地政府应该高度重视,充分认识政府在资源配置中的重要作用,积极发挥政府有关招商工作平台和投融资平台的职能,让处于低效利用状态的存量土地资源得到有效配置。

    三是求灵活。市场无形之手该顺应时要顺应。对于有市场需求的存量土地资源,政府不应该机械的坚守原有的立项项目和原来的土地合同条款,如原先的工业项目是否可以根据市场的需求变更为标准工业厂房项目;原先因各种原因未开工的项目是否可以回购土地等,如果市场有需求且有一定的实际情况,那么该灵活调整就灵活调整,这样土地资源配置调整才能够到位,才能真正实现企业借鸡生蛋,政府腾笼换鸟。

    四是算大帐。宏观收益高于微观收益就是积极的好收益。从微观的收益帐来看,政府以市场评估价回购相应的土地,再以略低的价格再向市场供应土地,是存在有一定幅度的剪刀差的。但是从新入住企业的快速投产运营和高效益的产出效益看,这种剪刀差的代价付出是值得的。如对长园公司的引进,项目总投资3330万元,达产后预计销售收入16250万元,利税2500万元。浙江盛泰纺织有限公司项目总投资8000万元,达产后预计年销售收入40000万元,利税4800万元,这种效益是巨大的,相比取得的价值都是巨大的。

    五是谋共赢。政府和企业的利益都能取得一定平衡,土地资源配置才能取得有实际效率的配置提升。企业如果不能获得已经获取的存量土地的一定效益,必定会与政府博弈到底。如果政府能够以共赢的态度与企业共同协调利益关系,配合一定的利益机制,那么无论是变更租赁、市场回购、产权分割等措施都是可行的,而且还是快速的,高效的。

    六是优机制,在未来土地配置机制源头上求创新。之所以出现闲置土地或低效利用土地而政府又很难及时处置的一个重要原因是土地出让是按项目供地且只有一级市场,企业是实时取得土地产权的,而项目是否按出让要求和承诺规模实施投资建设却是滞后的。一旦有外部市场变化或企业内部变化就会出现土地闲置或低效利用。虽然土地合同有约定二年不开发可实施无偿回收的条款,部分地区还会有项目实施履约保证金的条款,但是在实际操作中这些条款因为各种现实原因基本是失灵的。政府对企业已经取得产权的闲置土地进行重新配置耗时耗力但效果不佳。因此建议在工业用地供地机制上试行“先租赁后出让+弹性出让金”的机制。根据具体项目的实际,设置租赁期,在租赁期内如果企业正常实施了投资建设,租赁期满后政府按约执行;如果企业没有正常投资建设,租赁期满后政府按约回收土地;如果企业投资规模达不到,租赁期满后经评估政府按约视情是否全宗土地出让还是分割出让还是回收。运用这样的分阶段供地机制,相对现行的一次完全供地,能更有效避免土地闲置或低效利用,在源头上规避企业不切实际的狮子大开口的圈地,切实提高土地资源的配置效率。

    浙江省在十二五期间国土资源改革发展的主要矛盾就是优质耕地大量占用,后备资源严重不足,资源承载超限,开发强度接近临界,生产空间挤占生活、生态空间,致使国土空间开发失衡,生态压力不断加大。所以我们一定要牢记习总书记“在土地问题上要长期过紧日子“的重要指示,不抱任何幻想,坚决摒弃”躲得了初一,十五就好过了“的错误思想。因此湖州经济开发区在土地要素方面的“四破”工作就是贯彻习总书记“长期过紧日子“的工作理念,不遗余力的对存量土地资源进行优化配置,从而破解土地要素瓶颈的工作实践成果。这个实践成果,为产业“腾笼换鸟、凤凰涅槃”的“两只鸟理论“打开了要素空间,为绿水青山就是金山银山的“两山理论”保护了自然空间,是实现我省“两美浙江”战略的坚实基层基础,是我省践行“勇立潮头,打造浙江铁军”,建设高水平小康社会的有效基层实践创新。

    执笔人:姚  星 湖州经济技术开发区副主任

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