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  • 当前推进都市区建设的着力点
  • 时间:2017-07-10 | 发布部门:学员工作部 
  •  当前推进都市区建设的着力点

    2017年第一期中青年干部培训一班第一组

     根据省委党校教学安排,4月12日至14日,中青一班一组围绕“都市区建设”主题,赴杭州市、宁波市、海宁市开展实地调研和座谈交流。结合有关问题形成五方面建议。

    一、认识先导,着力厘清都市区基本概念和空间范围

    “以都市区为主体形态优化空间布局,促进中心城市与周边县域协同协调发展”,是省委省政府作出的重大战略决策和“十三五”规划纲要部署的重大战略任务,得到全省上下的积极响应和有力推进。在调研过程中,有市县同志提出,之前一些规划和文件中还出现过都市圈、都市经济区、都市经济圈的提法,建议做进一步厘清,以更好统一认识、推进工作。

    我们认为,相关概念既有联系又有区别。都市区(圈)、都市经济区(圈)都是中心城市和周边联系紧密的县市组成的一体化发展区域。都市区(圈)更强调中心城市与周边县市的通勤联系,空间范围相对较小;都市经济区(圈)更强调中心城市与周边县市的经济联系,空间范围相对较大。至于都市区与都市圈、都市经济区与都市经济圈,其基本内涵一致,只是叫法不同,欧美国家习惯于称都市区、都市经济区,日本等国习惯于称都市圈、都市经济圈。都市区的形成和发展需要政府在综合交通网络构建、公共服务资源配置等方面更好发挥作用,是政府推动新型城市化和区域一体化的重要抓手。

    从定量标准看,参照国内外相关经验,都市区应满足三个“1”要求:(1)空间范围应以通勤时间1小时左右为限。从现代轨道交通看,都市区的通勤距离可以达到半径60公里范围之内。随着轨道交通体系的逐步完善,都市区空间范围将是一个动态调整过程。(2)经济总量必须达到1万亿以上。只有具备这样的经济实力,都市区才能起到辐射带动作用。(3)专业技术人才规模必须达到100万以上。只有集聚高端要素,都市区才能发展高端产业、辐射周边区域。

    当前,确定都市区的空间范围,应以通勤距离为核心指标,以2020年为时间节点来规划,之后在“十四五”、“十五五”进行动态调整。按照到2020年,城际轨道交通30分钟、上下班通勤距离1小时左右的标准,杭州都市区应该包括杭州市区、临安、富阳、桐庐、德清、桐乡、海宁、柯桥、诸暨;宁波都市区应该包括宁波市区、余姚、慈溪、奉化、宁海;温州都市区应该包括温州市区、乐清、永嘉、瑞安、平阳、苍南;金华—义乌都市区应该包括金华市区、义乌、东阳、浦江、兰溪、武义、永康。

    为将科学认识转化为行动指南,有必要进一步完善都市区规划体系。把都市区作为一个整体,进行统筹谋划,整个都市区按规划蓝图有序建设、有机融合,同时各个方面还可以在规划编制过程中逐步达成共识、形成合力。建议都市区规划体系可分三个层次:第一层次是全省都市区发展总体规划。可以编制单独的规划,也可以结合省级空间规划试点,在正在编制的《浙江省空间规划》中辟出专门章节,勾画一定时期内全省都市区发展的整体架构,确定全省都市区经济社会发展的总体战略部署。第二层次是各个都市区总体规划。重点明确都市区的战略定位和城镇、农业、生态三大空间安排,以及城镇体系、产业布局、基础设施网络、公共服务配置等。第三层次是都市区专项规划。可在都市区总体规划基础上进行深化,围绕需要重点突破的领域,如综合交通、环境保护、公共服务、产业布局等,按照轻重缓急来编制。                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                        

    二、杭甬先强,着力提升中心城市集聚辐射能力

    推进都市区建设应当立足基础,循序渐进。目前,杭州都市区经济总量已经超过1.3万亿元,已基本形成都市区发展形态,预计到2020年可以达到2万亿左右的规模。宁波都市区经济总量超过7600亿元,预计到2020年可以达到1.2万亿左右的规模,基本形成都市区发展形态。温州都市区预计需要经过10年左右的发展,在“十四五”时期形成都市区发展形态。金华—义乌都市区在预计在“十五五”形成都市区发展形态。“十三五”时期,在统筹推进四大都市区建设中,应将杭州、宁波两大都市区建设作为重中之重。

    推进都市区建设,增强中心城市极核功能是关键。杭州、宁波两大中心城市的极核功能已经具备一定基础,但也存在明显短板。一是综合实力还不够强大。在经济总量上,不论与北、上、广、深等一线城市相比,还是与周边苏州、无锡等城市相比,都存在较大差距,杭州、宁波两市的GDP分别只相当于苏州市的约2/3和1/2。在竞争力上,根据中国社科院近年发布的《中国城市竞争力报告》显示,杭州、宁波在中国城市综合经济竞争力排名中都在第20名左右,与常年稳居前10名的上海、苏州、无锡等存在较大差距。二是优势功能还不够突出。杭州、宁波的创新能力仍不够强,两市的高新技术产业产值大致都只有深圳的1/4、苏州的1/3、无锡的2/3;杭州的国家级重点实验室仅12个,而南京有21个,深圳更高达93个;杭州、宁波的发明专利授权量远远落后于北京、深圳、上海。旅游作为杭州的优势功能,国际化程度还比较低,国际旅游收入只有新加坡的44%、伦敦的14%、纽约的8%、东京的6%。港航作为宁波的优势功能,存在物流、港航增值服务等现代服务业发展不足等问题,宁波舟山港的集装箱空置率高达40%,远超过上海港10%的水平。三是基本服务还不够完备。交通、信息、金融等方面还存在不少薄弱环节。四是国际化配套还不够适应。总部经济服务、高端生活服务、文化会展等配套功能还有待完善。

    增强杭州极核功能应更加聚焦“三个突出”。一是突出创新功能培育。全力建设杭州国家自主创新示范区和城西科创大走廊,全力构建创新创业体制机制和专业服务,加快创新资源集聚,着力打造具有全球影响力的“互联网+”创新创业中心。二是突出国际化带动。充分利用后G20峰会效应和举办2022年亚运会契机,全面提升杭州城市国际化水平,着力打造国际会议目的地城市、国际重要的旅游休闲中心和东方文化国际交流重要城市。三是突出宜业宜居环境打造,着力改善城市软硬环境,加快形成一流生态宜居环境、亚太地区重要国际门户枢纽、现代城市治理体系。

    增强宁波极核功能应更加聚焦“三个着力”。一是着力做深做透深水港优势文章。通过完善集疏运网络和构建港口联盟,将宁波舟山港打造成为全球一流现代化枢纽港;通过提升货运结构,大力发展口岸贸易和大宗商品交易。二是着力培育高端航运服务业。通过发展集拼、仓储、加工等物流增值服务和航运金融、航运信息等专业服务,打造全球一流航运服务基地。三是着力推进港产城融合发展。既要立足港口,又要超越港口,充分利用既有产业基础和港口城市优势,聚力建设“中国制造2025”试点示范城市,全力创建宁波梅山新区和浙东南国家自主创新示范区。

    三、交通先行,着力完善都市区交通网络

    推进都市区建设,构建便捷交通网络是前提。如果都市区内没有便捷交通网络,中心城市的产业和人口就不能顺利疏散到周边城镇,外围地区也难以共享到中心城市的创新要素和公共服务资源。近年来,我省交通基础设施建设取得显著进展,但中心城市内部各种运输方式之间的综合集成性还不强,都市区范围内交通网络的覆盖面不够广、时速不够快,尤其是都市区城际轨道交通体系建设滞后,直接影响到都市区交通的便捷性。目前,四大都市区中心城市与周边县市之间没有一条地铁或轻轨相通;杭州、宁波主城区分别仅有3条、1条地铁开通运营,运营里程分别为75.9公里和20.9公里,与上海(548公里)、北京(527公里)、广州(260公里)、重庆(202公里)、南京(180公里)、深圳(178公里)、天津(140公里)、武汉(96公里)等城市的差距十分明显。

    有鉴于此,都市区范围快速交通通道和中心城市综合交通体系建设应当摆上重要议事日程。高铁具有速度快、运量大、准点率高,且相对于地铁建造成本低等优势,当前应结合高铁建设“十三五”规划,注重发挥其在提高都市区通勤率中的独特作用。

    一是充分利用现有高铁资源。杭州都市区的周边县市,杭黄高铁通车后,几乎全部通高铁,最远的桐庐约25分钟。宁波都市区的周边县市,慈溪、象山“十三五”期间还通不了高铁,但慈溪市区距余姚高铁站仅10公里。温州都市区的周边县市,除文成、泰顺外都通高铁,最远的苍南约25分钟。金华—义乌都市区中,金华、义乌高铁距离16分钟,浦江县城到义乌高铁站约10公里,甬金铁路将通过东阳。因此,用足用好高铁资源,“十三五”时期全省都市区内部轨道交通体系将基本建立。

    二是研究制定把高铁作为都市区通勤工具的政策。从纯经济意义上说,对乘坐高铁上下班的予以补贴,要比新建一条轨道交通更经济。未来中心城市与周边县市之间的高铁通勤班次应提高到平均每天50次以上,尤其要加密上下班时间的通勤班次。通过发放通勤月卡或政府补贴的形式,把单程的通勤成本降低到10元左右。

    三是规划建设一批高铁小镇。中心城市周边的县市,要紧贴高铁站规划建设一批写字楼,制定差异化标准和政策,引入企业总部或研发中心,成为承载中心城市人才外溢、产业转移的平台载体。

    四是加快改善中心城市综合交通体系。这不仅是为住在中心城市、上班在周边县市创造条件,也是为住在周边县市、创业在中心城市创造条件,更是为中心城市集聚更多人才创造条件。因此,中心城市要加快地铁、轻轨、城市隧道、下穿式立交桥、高架等城市快速交通体系建设,有条件的中心城市要规划建设多个高铁站。

    四、服务先优,着力推进周边县市新型城市化

    推进都市区建设,周边县市的高度城市化是基础。唯有此,才能和中心城市共同形成一个高度城市化区域。周边县市的城市化要遵循以人为本的要求,以满足居住人口基本的公共服务需求为首要。只有具备优质基本公共服务资源,加之拥有中心城市无法比拟的生态环境,周边城镇才能承担起疏解中心城市人口压力的重任。

    一要集中力量建设县城。根据一项对富阳、慈溪、平阳、浦江1110多户农民的入户调查,在愿意进城入户的农户中,选择到中心城市入户的占27%,选择到县城入户的占66%,到中心镇入户的仅占6%。因此,周边县市城市化要坚持以县城建设为重点,加大开发区(园区)提升整合力度,按照产城融合要求加快功能配套,提高教育、医疗、就业等基本公共服务水平,改善生态人居环境,增强对中心城市人口和产业的吸引力。

    二是合理规划建设中心镇。“选择到中心镇入户仅占6%”说明,中心镇的功能需要重新定位。中心镇的功能应该是为就地城市化的农民提供就业岗位,为住在农村的农民提供城市公共服务。其政策内涵是,中心镇既要突出产业发展,又不能大规模搞房地产;中心镇既要全面对接城市的基础设施和公共服务,又要推进这些基础设施和公共服务向农村延伸,成为连接城乡基础设施和公共服务的战略节点。

    三是有序引导中心城市公共服务资源实现“功能下沉”。可以从环保执法、数字电视合作、医保联网结算、通信合作、公交一体化等民生服务做起,推动大城市优质公共服务资源向周边县城和中心镇延伸。如海宁市先后引进浙江财经大学东方学院、浙江机电职业技术学院、浙江大学国际联合学院等在杭高校,提升了高等教育合作开放水平;全市5家县级医院都与杭州9家三甲医院合作办医,通过专家坐诊、双向转诊、定期会诊等形式实现了医疗资源“双下沉、两提升”,2015年海宁市市内首诊比例达到90.9%,第三方患者满意度为90.9分。

    五、改革先为,着力健全都市区协同发展机制

    推进都市区建设,体制机制创新是保障。我省都市区建设,从共同推进区域协调发展情况看,中心城市与周边县市的合作交流越来越紧密。但需要高度重视的是,都市区建设已经进入克服利益冲突、啃“硬骨头”的关键时期,在涉及跨区域基础设施建设、生态环境保护、产业空间布局等方面,区域协同还很不够,迫切需要建立更加有效的协调机制与合作机制。

    一是建立完善都市区协调机制。都市区是跨行政区划的经济区域,最根本的是要推进市场化改革,为不同行政主体的自愿合作创造前提。作为起步,可加强都市区不同行政主体之间的沟通协商,建立完善省级和都市区两个层级的协调机制。其中,都市区层面的协调机制可有个都市区中心城市政府牵头,相关县市政府参加,未建立的要抓紧建立,已建立的可根据自身实践予以优化完善,争取发挥更大作用。从调研情况看,各地对省级层面的协调机制呼声很高。建议抓紧建立并运作全省都市区规划建设协调机制,由省政府主要领导任总召集人,分管领导任召集人,都市区内各设区市政府及义乌市政府和省级有关单位主要负责人为成员,日常工作由省发改委负责。省级协调机制要在三方面发挥实质性作用:(1)重要规划编制的审核协调。当务之急是要推动四大都市区总体规划的出台。(2)重大事项推进的磋商协调。特别是在跨区域重大项目建设予以协调推动。(3)区际补偿政策的研究制定。建议设立都市区公共基金,研究该基金的筹措及区际利益补偿办法,以更好推动都市区重大事项的有效协调。

    二是探索都市区统一市场体系创新。围绕都市区内“人的流动”,积极稳妥地推进户籍制度改革、社会保障制度改革和农村产权制度改革,完善农村土地流转和征地补偿制度,尝试建立农业转移人口市民化的成本分担机制,促进形成都市区范围内常住人口的公共服务共享机制;围绕都市区内“要素的流动”,重点探索水权、排污权跨区域跨产业调剂交易和生态补偿机制建设,在政绩考核办法上作出有利于促进要素跨行政区划自由流动的调整,提高区域资源和环境容量的总体配置效率。

    三是探索都市区内投融资体制创新。解决都市区建设“钱从哪里来”的问题,可共同出资成立都市区建设投资公司,同时吸引社会资本参与投入。在“钱往哪里投”上,可以采取无偿、贴息、担保、股权投资等方式运作,重点用于都市区跨行政区划的重大项目建设。


    执笔人:朱  磊  省发改委发展规划处处长

        钟建波  宁波工业投资集团有限公司副董事长、总经理、党委副书记

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