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  • 立足创新促改革,加快补齐我省高速公路建设短板
  • 时间:2017-05-25 | 发布部门:学员工作部 
  •  2017年第一期领导干部进修一班第四组

    过去十多年,浙江省高速公路建设已取得巨大成就,截止2016年底,全省已投资建成高速公路4062公里,但是与发达国家相比在能力供给上尚有差距,路网结构性短板依然存在,高速公路里程与华东兄弟省市相比绝对值较少,路网整体通而不畅,部分枢纽、隧道经常出现交通拥堵,难以满足公众便捷出行需求。为此,浙江省政府2017年1号文件《关于推进全省现代综合交通发展的实施意见》明确将按照“五大建设理念引领、四大走廊服务全局、骨干网络支撑全省、补齐短板协调发展、改革创新增强动力、万亿投入强化保障”总体思路,突出“大通道、大枢纽、大节点、大网络”建设,加快多式联运发展和信息化提升,促进各种运输方式融合发展。“十三五”浙江省将规划实施高速公路“双十双千”工程,建成10个高速公路项目,新开工10个高速公路项目,建成里程约1000公路,完成投资约1700亿元。通过深入推进大路网建设,实现陆域县县通高速公路。重点推进甬台温高速公路复线、宁波舟山港主通道、龙丽温高速公路、杭州绕城高速公路西复线等高速公路项目的建设。

    调研小组通过对当前我省高速公路发展规划、建设模式和相关政策研究,实地考察了乐清湾跨海大桥、宁波舟山港主通道等高速公路建设项目以及台州路桥机场、宁波舟山港港区等交通重点工程,并与有关项目建设指挥部进行了座谈交流。调研组认为,为着力打造全国现代综合交通示范区,针对我省高速公路建设规划、管理模式和工程造价等方面存在的问题,有必要进行专题研究,采取针对性举措,加快补齐我省高速公路建设短板。

    一、存在的主要问题

    (一)缺乏省综合交通统筹顶层设计和中长期规划

    当前我省综合交通运输体系建设尚缺少统筹的顶层设计和前瞻性中长期规划。由于项目建设工期一般为3-4年,项目前期工作也需要3-5年,因此,已颁布的《浙江省综合交通运输发展“十三五”规划》更多体现的是项目实施计划,发展规划应该具有的前瞻性属性不够。加上现阶段对规划执行尚缺少权威性和严肃性,各地市均普遍存在未能严格控制项目规划线位范围建设用地限批的情况。

    (二)高速公路建设项目推进缺乏统筹性

    据了解,目前我省交通基础设施项目前期工作主要是由地方政府承担的,省级层面主要负责规划编制和项目前期的统筹协调,按照属地原则,由所属地方政府和交通局负责项目工可批复前工作推进。在设计阶段,再交由项目业主负责。对于同一条穿跨多地(市)的高速公路,按照属地原则分头规划拟建项目线位和互通设置,往往各自为政、由地市分头立项推进,进度和时序极不协同统一。譬如:义东永高速项目、杭绍台高速二期项目等,属地市往往更关注的是本届政府业绩和地方利益,对相关政策和建设要求考虑充分,造成同一条高速公路项目推进进度参差不齐, 缺少从国家和全省的角度进行统筹谋划、长远布局,对于路线走向和互通设置数量都是从各地从自身角度提出不合理要求,造成路段衔接不畅,甚至被迫改变原有的路线设计方案。路网建设不同步,尤其是省际相接高速公路建设时序问题更加突出,如与浙江相连的福建省内龙建高速公路于 2012年建成通车,但浙江界内龙浦高速公路2016年9月底才建成通车;与浙江相接的江西景婺常高速公路,已于2006年建成通车,但浙江界内杭新景高速公路到2016年12月底才建成通车;与浙江相接的福建福寿高速公路已于2014年建成通车,而浙江龙丽温高速2016年才开始建设。我省高速公路建设互通设置过多,通行效率不高、工程造价大幅增加等问题较为突出。

    (三)项目建设管理难度大

    1.审批环节多。高速公路建设前期审批单位和环节众多,涉及项目业主、设计、施工、监理等参建各方以及与行业管理、地方政府、沿线百姓等沟通,项目竣工验收一般需要先行通过国土、交通、环保、水利等多个专项验收,涉及相关行业管理单位众多,协调沟通工作繁重,难度大。由于缺乏省级权威的协调机构和行之有效的会商推进机制,难以有效简化审批流程,优化省级重点交通基础项目建设环境。

    2.土地征迁难。国家提出的完善耕地占补平衡制度和保护补偿机制,坚持“统筹规划、先建备补、占优补优、占水田补水田”标准,使得项目建设用地报批难度加大、批复过程拉长。建设用地审批和土地征迁工作进度已严重制约了项目建设目标的如期完成,由于普遍项目存在征迁不到位的现状,甚至地方乡镇还以各种理由提出超出政策范围外的要求。因征地拆迁问题未及时解决,导致项目施工有效工期严重不足,被迫增加赶工措施费,对工程质量安全造成潜在隐患以及施工单位索赔等系列问题。

    3.工程造价攀升快。根据调查分析,由于新建高速公路桥隧比例增大、技术标准提高、人工地材价格上涨及征地拆迁标准提高等诸多因素叠加作用,我省“十二五”高速公路造价成倍增加。“十一五”浙江省高速公路平均造价8159万元/km,居于广东省(8500万元/km)和福建省(7193万元/km)中间,而“十二五”浙江省高速公路平均造价达到14738万元/公里,比“十一五”增长72%,年增幅14%,平均每公里造价超过了广东和福建两省,是广东省1.39倍,福建省1.86倍。我省“十二五”期间居高的高速公路工程造价,已严重制约了我省交通基础设施项有序建设,主要指标对比(如下表所示)。

    浙、闽、粤三省高速公路“十二五”主要造价指标比较表

     

    省份

    总造价

    其中:

    耕地征用

    综合单价

    互通间距

    桥隧结构物占比

     
     

    建安费

    土地征迁费

     

    指标(万元/公里)

    我省高出其他省%

    指标(万元/公里)

    我省高出其他省%

    指标(万元/公里)

    我省高出其他省%

    指标(万元/亩)

    我省高出其他省%

    指标(公里)

    我省少于其他省%

    占比(%)

    我省高出其他省%

     

    浙江

    16342

     

    11114

     

    2354

     

    35

     

    9.1

     

    67.4%

       

    广东

    11794

    39%

    8520

    30%

    1489

    58%

    18

    94%

    11.1

    18%

    37.5%

    80%

     

    福建

    8767

    86%

    6612

    68%

    809

    197%

    7

    400%

    11.7

    22%

    42.9%

    57%

     

    初步分析导致我省高速公路造价升高的主要原因有以下几点:

    1.建设条件变化:一是建设项目“上山下海”情况增多,难度增大,造价增加。二是城镇化水平提高,桥隧比例增大,互通增多,建设规模引起总造价的年增长率可达4%~6%。

    2.标准提升:近年国家规范更新,技术标准提高,导致工程量增加,以致提高了工程造价。据测算,规范标准变化引起总造价的年增长率约为1%~3%。

    3.人工地材价格上涨:我省人工费从2012年之前的52.42元/工日涨至77.05元/工日,高于福建、江苏、江西、广东、贵州、四川等省份平均人工费59.72元/工日。人工单价调整引起公路总造价的年增长率约为1%~2%。地方材料宕渣、中粗砂、碎石受环境保护开采限制影响,价格逐年增长。材料单价上涨引起总造价的年增长率约为1%~3%。

    4.征地拆迁标准提高:2000年至2015年,征地拆迁费用增长十几倍,近十年的平均占比高达12%,政策处理引起总造价的年增长率约为1%~4%。

    5.管理要求提升:政府对工期的考核、安全管理和环保要求的提升等都导致造价升高。

      二、关于补齐我省高速公路建设短板的若干建议

     

    根据省政府2017年1号《关于推进全省现代综合交通发展的实施意见》文件,为着力构建全国现代综合交通示范区,提出到2020年全省公路总里程达到12.3万公里,其中高速公路总里程4800公里、国道5000公里的发展目标,基于当前我省高速公路建设中存在的问题,为加快补齐我省高速公路建设短板,根据本次考察调研,我们提出以下四个方面建议:

    (一)进一步规范完善我省综合交通中长期统筹发展体系

    1.研究制订全省综合交通运输中长期统筹发展规划。按照“创新、协调、绿色、开放、共享”理念,从全省角度长远考虑,一张蓝图干到底,防止基层各自为政。统筹各交通运输方式,打破交通规划地域限制,统筹全省,兼顾地方,确保合理良性发展。合理确定运输比例,统筹安排建设时序、线位资源;充分考虑公路、铁路以及城际轨道交通等复合立体交通建设方式,充分考虑交通建设对环境和土地资源等的消耗;加快打通省际“断头路”和综合交通枢纽发展,考虑多种交通方式的互联互通和无缝衔接。

    2.明确省综合交通发展规划监督主体,加大对综合交通规划的执法和监督力度。为避免规划冲突,建议确立综合交通规划全省统筹地位,明确各级规划的协同:涉及对综合交通规划有影响的地方规划调整,必须经省综合交通规划批准部门同意;严格执行规划区交通走廊带土地限批及规划交通走廊带预留和避让;推动交通基础设施的综合开发利用。

    (二)进一步明晰项目前期工作职责,完善高速公路建管模式

    明确省级层面与项目属地的关系,由地方政府、省交通运输厅、省交通集团三方共同组建高速公路项目建设指挥部,分别负责征地拆迁、总体协调和工程建设等工作,确保项目建设管理专业化、精细化、集约化。充分发挥省综合交通改革与发展领导小组、重大交通设施项目推进指挥部及市指挥部的协调机构平台作用,解决影响项目推进问题。

    (三)合力控制高速公路造价

    1.规范土地征迁收费标准。规范各地市交通基础设施建设征迁补偿标准,明确并固化交通基础设施工程的用地计划指标比例和耕地占用指标补偿费标准。

    2.研究出台交通基础设施建设相关税费减免和补助政策。一是对部分投资效益差的路网完善项目,建议研究出台相关税费减免或经费补助政策。二是对引进社会资本建设的项目,建议省里给予一定的投资补助。三是统筹缴交的水土保持补偿费,地方留存部分全额返还高速公路公司用于水土保持工作。

    3.进一步规范地方行政单位收费。如海事局收取的水上安全监管费用等,采取相关税费减免或优惠政策,支持我省综合交通基础设施项目建设。

    4.研究出台交通基础设施项目建设规模设定标准。建议由省交通运输厅牵头,一是研究出台新形势下高速公路、铁路互通、站点、连接线设置标准和建管机制,明确出资和管养原则。二是研究出台高速公路、铁路跨江河海、跨越已有交通基础设施等穿跨越工程建设规模和标准,由于标准提升增加的费用,建议按“谁提出,谁承担”的原则负责。

    5.统筹推进项目前期工作。建议由省综合交通改革与发展领导小组统筹项目规划与项目前期工作,减少项目沿线不合理要求,统一委托省级交通领域规划设计单位,开展全省交通基础设施项目规划和前期工作。

    (四)加快钢结构桥梁应用推广

    钢结构桥梁具有自重轻、跨径大、耐久性强于混凝土桥梁,全寿命成本低等优势,既可作为国家战略性物资材料加以储备,又可加快供给侧改革,促进去除过剩钢结构产能。从调研的情况看,目前邻省江苏、安徽分别在特大跨径钢结构桥梁建设和中等跨径常规钢结构桥梁推广应用方面均已走在全国前列,反观我省钢结构桥梁的工业化起步较晚,除了在特大跨径桥梁如西堠门大桥等有所应用,尚未按照“宜钢则钢”的原则大力推广应用,钢结构桥梁应用较少,标准化程度不高。建议下一步我省加快研究出台钢结构产业相关政策,支持全省高速公路钢结构桥梁推广,提升钢结构桥梁全产业链服务能力,定位装配化生产领域,加大耐大气腐蚀钢(耐候钢)等新材料、新工艺的研究应用,为钢结构桥梁的更大范围、更深领域应用创造良好条件。

    三、结束语

       交通是国民经济战略性、先导性和基础性产业,目前我省的交通基础设施建设先导性作用还不够,综合交通运输体系还不健全。需要全省上下齐心协力,各方通力协作,加快补齐我省交通基础设施短板,推进全省现代综合交通发展,为高水平全面建成小康社会和“两富”“两美”现代化浙江提供有力支撑。

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