省委党校2019年第二期处级公务员任职培训班

我省是全国开展综合行政执法试点较早的地方之一，行政执法改革一直走在全国前列。此次机构改革后，我省各领域的行政执法队伍逐步组建、整合、优化，“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”的行政执法体系正在逐步形成和完善。但改革后，又面临着一些新的亟待解决的难点、痛点问题。培训班一组在对杭州、嘉兴、富阳、平阳、江山等地进行考察调研的基础上，梳理分析了当前我省行政执法队伍改革过程中存在的问题，并提出有关对策建议。

一、主要问题

（一）行政执法主体资格不明确存在较大法律风险。一是此次机构改革后，新闻出版、公务员管理、档案管理等行政执法部门从政府序列划入党委序列，同时加挂承担行政职能的牌子。但因挂牌单位无独立“三定”，认定执法主体资格存在一定的困难。如各级党委宣传部加挂新闻出版局的牌子，但半数以上的县级新闻出版局未明确法定代表人，无法认定其为执法主体，其所开展的执法活动存在较大法律风险。二是随着事业单位改革的推进，此前承担行政职能的事业单位改为公益类事业单位，不再承担执法职能。如省公路与运输管理中心（原省公路运输局）、省港航管理中心（原省港航局）、省能源监测中心（原省能源监察总队）、省招投标管理中心（原省招投标管理办公室）、省自然资源应急中心（原省国土资源执法监察总队）等。但这些事业单位的执法依据尚未修改，执法权交由哪个执法主体承接、大量执法人员应当如何分流，普遍存在困惑。三是根据浙委办发〔2019〕46号文件规定，除综合行政执法队伍和市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5个执法队伍外，原则上将不再设置新的执法队伍。但自然资源、人力社保、卫生健康等专业性较强、执法任务较重的部门，如不设立专门执法队伍，将直接影响执法权的正常行使。总体上，行政执法机构的设置和规范仍存在较大不确定因素，影响我省行政执法的规范化和政府的公信力。

（二）执法模式不一导致出现低效执法问题。由于改革路径不统一、地方立法规定不一致，致使各地、各领域执法模式千差万别，实践中极易产生各项执法工作上下脱节、左右不一，跨部门、跨区域执法难以协调、执行困难等问题。以市县国土领域执法为例，有的地方改革步子跨得较大，将部门行政执法职能悉数划转到综合行政执法机构；有的地方将边界较为清晰、操作较为简易的执法职能逐步划转到综合行政执法机构；有的地方则依然保留单独执法模式。不同模式极易产生各项执法工作不畅，跨行政区域执法管理难以协调等问题。

（三）行政执法部门间存在执法边界不清导致推诿扯皮问题。随着综合行政执法改革的推进，行政处罚事项集中到综合执法部门，由于监管职责难以廓清，一定程度上导致管控查处虚化、监管推诿扯皮。如嘉兴等地城乡规划的行政执法职能已移交综合行政执法机构，但综合行政执法机构接到违法建设的举报后，要求规划部门先行鉴定，再由其进行处罚。而规划部门认为自己不是技术认定服务机构，不应承担鉴定职责，造成部门间对违法事件管理的推诿扯皮。

（四）行政执法队伍能力欠缺导致执法水平不高。随着数字技术在行政执法领域的深度应用，对行政执法人员的能力素质提出了前所未有的挑战。由于机构编制限制等原因，行政执法部门普遍反映执法人员数量不足、老龄化严重、培训不到位、执法水平不高等情况。特别是事业单位剥离执法职能后，过渡期执法出现“人员空窗”现象。由于缺乏统一规范，各执法单位在聘用和使用辅助人员时基本各自为政，随意框定行政辅助人员的职责边界、权利义务和行为责任，导致不规范执法问题的产生，群众意见大、队伍形象差。乡镇（街道）在推进“一支队伍管执法”过程中，富阳、平阳、江山等地反映执法事项大量下放但执法人员未下沉，法制审核人员奇缺，承接力量难以保障。

二、对策建议

（一）加强顶层设计，切实规范行政执法机构设置。一是抓紧摸清我省行政执法机构设置底数，对自然资源等五大领域外确需设置专业行政执法队伍的领域充分调研论证。对确定不再设置的行政执法部门，坚持依法合规、科学合理的原则，将有关行政处罚事项逐步纳入综合执法范围。二是结合事业单位改革实际，尽快修订《浙江省行政执法证件管理办法》，进一步明确有关授权执法、委托执法的具体适用范围。三是督促各地年底前完成行政执法主体确认公告工作，及时任命各挂牌单位的法定代表人，确保执法主体资格合法规范。

（二）加强统筹协调，切实推进综合行政执法改革。一是严格落实浙委办发〔2019〕46号文件要求，确保2020年底前，全面构建行政执法力量配备与事权划分相匹配的组织体系，基本建立分工合理、职责清晰、协同高效的“综合行政执法+部门专业执法+联合执法”体系。二是尽快制定印发《浙江省综合行政执法人员基本行为规范》和全省综合行政执法文书参考样式，大力推动制定五大领域行政执法人员行为守则和执法规范文书，促进各专业执法队伍的执法标准化、规范化建设。三是按照放得下、接得住、管得好的原则，大力精简基层执法机构，适时推广“乡镇一支队伍管执法”试点经验，整合现有站所、分局执法力量和资源，以乡镇（街道）名义开展执法工作，做到主体规范、事项规范、程序规范，真正解决乡镇（街道）长期以来存在的“看得见的管不着、管得着的看不见”等权责不一致的问题。

（三）加强规范整合，切实厘清执法部门间的职责边界。一是构建综合行政执法事项划转评定机制，将基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活密切相关、多头重复交叉执法问题比较突出、专业技术要求适宜的事项，划入综合行政执法事项指导目录。二是督促行政执法部门尽快制定完成本部门的监管事项清单、处罚事项清单和职责边界清单，为年底前全省综合行政执法事项、执法力量整合到位、部门间领域间执法协作机制健全完善提供有力保障。三是统筹建立业务主管部门和综合行政执法部门间的职责争议评估裁决机制，适时启动综合执法事项社会满意度评价，确保业务主管部门日常监管到位、综合行政执法部门执法履职到位，有效避免执法真空和执法交叉问题。

（四）加强制度建设，切实规范行政执法人员队伍管理。一是结合我省实际，加大对行政执法类公务员录用条件和动态管理机制的研究论证力度，切实把好“入门关”。二是研究制定《浙江省行政执法辅助人员管理规定》，明确其适用岗位、聘用条件和程序、身份性质、权利义务、职责权限等，对行政执法辅助人员实行全员数字化管理。三是规范公正文明执法，善用法治思维和法治方式解决执法问题，加大行政执法人员培训力度。既要加强对行政执法人员资格管理（综合法律知识）的培训，更要加强对其掌上执法、知识更新和各类执法事项下放后的业务操作培训。尤其是加强对乡镇（街道）综合行政执法机构、执法人员的业务指导和培训，规范执法检查、立（受）案、调查、审查、决定等程序和行为，有效确保下沉到乡镇（街道）的执法事项“放得下、接得住、管得好”，推进基层治理体系和治理能力现代化。

        调研组成员：马辉（组长）  罗秀锋  俞  兰  孙卫东