编者按：本文是中国社会科学院政治学研究所所长房宁在“经济社会发展与民主政治建设”国际学术研讨会上所作的主题报告。报告指出当代中国民主政治的基本特征是保障人民权利，集中国家权力。并回顾了建国60年来，伴随着经济社会发展，人民民主权利得到不断发展的过程。报告还指出，发展政治协商是中国民主政治的重要形式和主要特色，是当代中国政治文明的重要成果。报告在会议上发表后引起了广泛的关注和热烈的讨论，被认为较好地描述了中国民主政治建设的基本情况和主要经验。
今年是中华人民共和国建国60周年。60年风雨兼程，中华民族走上了一条新的道路，一条实现民族复兴的道路。中国在近代以来落伍了，从民族的整体来看，中国始终面临着一个获得民族独立和发展的问题。应当说，民族复兴是100多年来中华民族面临的一个历史主题。认识中国的一切都不能够脱离这样一个主题。正是这个主题决定着中国很多的事情，或者说，当代中国很多的社会现象都和这个主题有着紧密的联系。这个主题是理解当今中国社会的一个关键。
民主是人类政治文明的成果。民主政治起到推动人类社会发展进步的重大历史作用。近代以来，建立和实行民主政治成为世界现代化进程中一种普遍的历史现象。与此同时，民主也成为一种被人们广泛接受的政治观念。专制制度转化为民主制度是近现代世界历史一种普遍的政治发展规律，但各个国家实现民主的道路存在很大差异，历史与现实中民主制度也有多种类型。根据本国的历史和国情，探索和发展符合本国社会发展要求的民主制度，成为当今世界许多国家面临的重大课题。中国正在走向现代化和民族复兴。中国的现代化和民族复兴伴随着对于民主政治的追求和探索，民主政治是推动中国历史发展的重要动力。由于中国历史与国情的特殊性，中国的民主具有自身的特色。随着中国的发展、中国国际地位的提高，中国发展的经验和发展模式日益引起世界的关注，日益成为一个世界性的话题。在这样的背景下，系统地总结中国民主政治发展的经验，既是继续发展和完善中国民主政治的需要，也是对于外部关注中国民主的一种回应。
一、保障人民权利，集中国家权力，是当代中国民主政治的基本特征
新中国成立60年来，特别是改革开放近30年的建设发展，使中国发生了历史性的飞跃和进步。整个世界都感受到了中国的变化。中国沧海桑田般的变化使人们很自然的想到一个问题：中国为什么以及怎么样取得了这样的发展成就，中国是偶然的吗？似乎不像，中国历史悠久、幅员辽阔、人口众多，是世界上最大的人们共同体。在这么大的国度里，实现长期、快速、全面的社会发展，将其归结为偶然，或者归结到几个简单的因素，恐怕难以令人信服。所以这个时候人们很自然地提出了一个所谓“中国模式”的问题，中国人自己则喜欢说“中国道路”。在我看来，中国的确正在形成了一条独特的发展道路，或者说中国模式已经初具形态。这条道路就是维护和促进中国发展进步的制度体系。
从政治制度或者说民主政治的角度看，中国模式的官方表述是：共产党的领导，人民当家做主和依法治国的有机统一。它具体表现为四项基本制度：人民代表大会制度、共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度和改革开放以来形成的基层群众自治制度。正是这“三统一”和“四制度”构成了中国模式的政治框架。如果做一些学术性的分析和解释的话，中国模式的政治框架是一种保障人民权利和集中国家权力相统一的制度体系，“人民当家作主”的实际含义更多地在于保障和实现人民的权利和扩大自由，“共产党领导”的实际含义更多在于集中国家权力致力于战略性发展，而“依法治国”则是上述两大机制的运行原则。
了解中国当代历史的人都知道，中国社会迅速发展的重要原因在于中国实行了改革开放的新政策。而改革开放的政治实质就是放开原有体制对人民的束缚，允许人民合法地追求个人的美好幸福生活，允许各种生产要素按市场规则进行自由的流动和调配，人民的权利，包括私有产权，得到了国家法律的保障，人民的自由不断扩大。中国上个世纪70年代末、80年代初，启动的改革开放，首先就是政治体制改革，如：废除事实上存在的领导干部“终身制”，实行干部“革命化、年轻化、知识化、专业化”，使大批拥护改革开放的年富力强的干部走上了各级领导岗位，使中国的改革“新政”有了组织保证；废除了“人民公社”体制，给予当时占中国人口70%的农民以经济自由；实行“简政放权”，调动地方和基层政府和社会组织的积极性；实行宪法改革，废除“文化大革命”中的“四大自由”，恢复社会法制。这些改革，归结起来就是保障了人民的权利、扩大了自由。有人认为，中国没有进行政治体制改革，或者说，中国的政治体制改革大大滞后于经济体制改革，这种见解是不正确的，不符合中国的实际情况。
中国自上世纪80年代以来改革，从一定意义上看，都具有一种政治意味，这就是它的核心是实现了中国社会基本价值转变，从而将蕴藏于中国人民当中的无穷的积极性、主动性、创造性释放出来，形成了如火山喷发般的社会发展，特别是经济发展巨大动力。1868年的明治维新造就了现代化的日本。明治维新的纲领“五条誓文”中提出“官武一途以至庶民，各遂其志，使人心不倦”，正是这一点改变，把日本从一个以世袭为主决定地位的社会，变成了一个以受教育的程度和个人成就为主决定地位的社会，从而使日本民间蕴藏的巨大积极性得以焕发，使日本从一个千年里仰望中国的小国一举崛起，称雄亚洲。改革开放，使中国从文化大革命当中的那种以家庭出身和政治态度为主决定地位的社会，变成了一个以受教育程度和个人成就为主决定地位的社会。社会价值的转变给全社会造成了一种生产性的激励，带来了我们今天看到的遍布中国城乡的沧海桑田般的巨变。保障人民权利是中国模式获得成功的一个要点。
中国的发展还有另一方面的因素，这就体制集中资源，集中民智、民力的另一种功能。我们不应该忘记中国是一个曾经落后的国家，中国不仅要改变自己的面貌，而且还要追赶世界。中国作为一个后发国家，她的工业化现代化道路显然就不同于那些原发性的工业化国家，她必然要走一条自己的道路，她必然要另辟蹊径。于是就有了中国制度的第二个方面——集中权力。作为一个落后的国家，要追赶世界，按部就班地自然发展是没有前途的，她会永远落在世界的后头。中国这种落后国家必然要实行一种战略式的发展，即通过战略规划，集中资源，强化发展，并一以贯之地加以贯彻执行，才有可能赶上和超过西方工业化国家。说的更加简单一点，就是需要把人民的力量和智慧集中起来实现跨越式的发展。这一点也是以前成功的发展中国家做过的事情，只是中国的表现也许更加突出。中国由于共产党的领导，形成了统一而强有力的中央政权，具有国家法律、政策具有统一性、权威性，政权和大政方针具有稳定性和连贯性。这些因素加在一起保障了中国在发展当中可以集中资源实现战略性发展。回顾历史，可以看出，中国的发展在于两个积极性，一个是市场的积极性，即人民群众的主动性、创造性；另一个是政府的积极性，有政府的主观努力，科学规划，合理安排，坚持执行。
从政治制度功能方面观察，中国模式具有一个历史形成的代表中国人民整体利益、长远利益、根本利益的政治核心进行关乎国家和社会发展的重大决策。合法性、正当性及权威性来自人民一次性授权政治核心，在决策过程中可以把不同利益群体之间的利益交换成本降到了最低。这也是中国和西方民主国家相比的效率之所在。西方在民主政体之下有数不清的授权过程，并且是多中心的，所以在每个重大决策上都有大量的博弈，使得交易成本增高。西方发达国家，因发展压力减小，社会效率减低不会造成很大的问题，而发展中国家，特别是要实行赶超的发展中国家就不行了。
有些人经常站在西方的角度，或者以西方的经验来套裁中国，经常批评中国是一个不民主的国家，实际上他们不知道中国这样的一个体制恰恰是适合于中国现阶段历史进程的，是符合中国人民的根本利益和长远利益的。尽管这个制度当中由于权力的集中会带来一些问题，但中国人民懂得现代中国的历史主题。发展，这个“硬道理”、这个更大的道理管着那些众多的小道理。这就是为什么我一再地肯定中国制度的原因。
二、伴随经济社会发展逐步发展人民权利
发展民主政治是世界各国的共同追求。但在众多的发展国家，民主政治的发展道路并不平坦，不少国家的民主政治经历了十分坎坷和曲折的历程。因推行民主政治，特别是由于选举而陷于混乱和动荡的国家屡见不鲜。人们曾把因推行民主政治而导致政治混乱的现象称为“民主失败”。
民主的本意是实现人民当家作主，实现大多数人的统治。为什么会推行和扩大民主会导致社会混乱？观察一些国家的“民主失败”，我们认为主要是两方面的原因。一方面是竞争性选举带来的加大社会分歧的效应；另一方面是人民权利的扩大导致的政治参与超过了政治制度和体制的承载能力。我们可以称这第二种情况为权利超速扩大，人民权利意识的迅速增长和政治参与迅速增加，一旦超过体制的承载能力，就会导致混乱甚至制度的瓦解。
为什么到目前为止，中国从总体上看没有出现权利超速和民主失败？重要的原因在于中国在理论和实践上，对于人权有着正确的、符合中国实际的认识，对待人民权利采取了循序渐进的发展策略。有不少国外、境外的评论家认为，中国的改革是渐进式的。这是有一定道理的，中国渐进的改革的最重要的含义是，从实际出发，逐步发展和扩大人民的权利，而不是将权利神圣化、绝对化，采取先验的、教条主义的态度，对待人民的权利问题。
首先，在理论上，中国的主流意识形态不认同“天赋人权”的理念。“天赋人权”的观念在西方根深蒂固，人们把权利看作与生俱来的伴生物。但在信奉马克思主义并以马克思主义为理论基础和指导思想的中国，权利，即使是人民的权利也不是神圣的。马克思主义认为，权利不是观念的产物而是经济社会发展的产物，权利是伴随着经济社会文化的发展而不断扩大和增长的，并非与生俱来，也不是单纯靠政治斗争争取来的，权利在本质上是历史的、相对的。人们只有在具备了条件的情况下，才有可能享有相应的权利。中国在理论上认为，人民权利的发展要与经济社会发展相协调。
反过来说，要发展人民的权利就要发展经济，就要以经济建设为中心。因此，邓小平在改革开放之初就提出过，在中国实现现代化就是最大的政治。中国官方意识形态都把能否促进经济发展，改善人民生活、增进人民福利和增强综合国力，作为衡量政治发展和民主政治建设的重要标准。在中国，十分重视民主概念、权利概念中的实际内容，而不是仅仅注重形式。应当说，这在一定程度上间接地反映了当代中国所处的发展阶段和整个民族面临的主要任务。在处于工业化关键阶段和以经济建设为中心的时代，中国人民更注重因经济发展、综合国力增强和生活水平提高而表达出来的权利发展。换言之，就是中国人民更在乎国权、集体的权利和个人的经济社会权利。这也许可以概括为中国人民权利观念发展的阶段性特征。根据台湾大学一项进行了近20年的政治态度和政治心理调查，中国人的对政治民主的认同度居于被调查的多个亚洲国家的前列。也许可以作为佐证。
其次，在实践中，中国通过政治体制改革和政策调控，采取扩大公民有序政治参与的方式引导人民群众逐步扩大行使权利的空间。同时，通过思想政治教育宣传引导人民正确认识和运用权利，学会正确、合理地维护和行使权利。中国自改革开放以来，十分强调在法制前提下和基础上的有序政治参与，这是直接吸收了“文化大革命”的破坏法制的惨痛教训而得出经验。所谓有序的政治参与，核心的问题政治参与要分层次地有序进行，层次性是保证政治参与有序性的关键。分层次政治参与的原则应当是：直接相关性、信息充分性和责任相关性。由于社会生活中存在信息不对称、经验不对称以及利益的局限性，政治参与必须区分层次进行。也就是说：要区分不同的政治事务，根据利益直接相关、信息掌握较为充分、结果影响明显的原则引导相关性强的群体及代表进行分层次的政治参与，而对那些利益关系较为间接、情况不了解，其结果影响不明显的群体，原则上就不应参与。掌握直接相关性、信息充分性和责任相关性的原则，既从总体保证人民群众参与国家政治生活的权利，又可以防止参与的无效与混乱。
三、发展政治协商是中国民主政治的重要形式和主要特色
经过60年的探索和发展，政治协商已经成为中国民主政治的重要形式和主要特色，是当代中国政治文明的重要成果。
政治协商是有着悠久历史的政治形式。自人类进入文明时代，就出现了一定形式的政治协商。比如：在古希腊雅典城邦国家的民主政治制度之下，就出现过一定形式的政治协商。在我国古代社会也存在过不同形式的政治协商，比如：在中国历史上不同时期都曾有过的会盟和“明堂议事”，就有政治协商的内容。在现代西方资本主义民主政治制度与实践当中，政治协商也是一种重要的民主政治形式，比如：在西方议会民主当中就广泛存在着政治协商因素。第二次世界大战后形成的一大批发展中国家，如亚洲的韩国、印度尼西亚等国，也曾在一定阶段形成了比较重要并具备一定制度化形式的政治协商，但其形态不够稳定和完备。上世纪80年代以来，西方学术界还提出了类似我国政治协商的概念并加以倡导，但远远没有成为一种主流的政治实践。总的看，无论在历史上还是今天，政治协商在其他政治文明形态下的地位和作用，都远远不能和当代中国的政治协商所达到的完备形态和发挥的重要作用相提并论。政治协商，在当代中国已经发展为一种范围广泛、内容丰富、形式完备的民主政治形态，这在人类政治文明发展的历史上还是第一次。
首先，政治协商的范围十分广泛，在我国社会政治生活中广泛发挥作用。1949年新中国建立前夕成立的中国人民政治协商会议，是我国政治协商制度的主要形式，是最重要的政治协商机构和机制，但在当代中国，政治协商远不止于全国政协，而是在我国社会政治生活的各个重要层次和不同领域都有所发展。在我国，政治协商不仅存在于执政的中国共产党和参政、议政的各个民主党派和无党派人士之间就国家重大政治问题进行的协商，在基层民主政治实践也广泛存在着就重要公共利益、公共事务进行的协商，并且已经逐步的制度化。这种现象在改革开放以来，已经在我国基层民主政治实践当中，得到了具有一定普遍性的发展和运用。在这方面，浙江省台州温岭的“民主恳谈”，即基层公共事务的人民会商制度，就是一个典型的代表。而根据我们在全国多个地区的调查，这类实践已经日益普遍化，已经成为我国基层民主中一种具有一定普遍性的新的制度形式。此外，在执政的中国共产党内，民主协商也是一种基本的实行党内民主的机制与形式，是民主集中制的重要内容。随着党内民主的发展，各种层级和形式的协商在中国共产党内也在不断发展完善。
其次，中国政治协商的内容不断扩展、丰富。历史上的政治协商，主要是在于政策层面，是形成政策和政治同盟关系的重要形式，这一点无论是在历史上还是现代西方资本主义民主政治实践中都是如此。但在中国的政治协商实践当中，协商被广泛地运用于政治领导人的选拔和任用当中，成为决定政治录用和政治继承的一种重要机制。应当说，将政治协商运用于各级领导干部的选拔任用，是当代中国民主政治的重要实践探索，它在现阶段对于我国民主政治实践中的选举民主有着重要的补充作用，对于巩固乃至扩大执政党的社会基础，加强执政的正当性，发挥着独特而又至关重要的作用。
第三，中国政治协商在实践中不断探索规范化、法律化的制度形式，其形态不断完备。中国政治协商制度的不断完善首先表现在共产党领导的多党合作中的协商机制的不断完备，同时也表现在全国政协和各级政协的工作体系和工作机制的不断健全和完善。同时，在执政党内部的党内民主议程中的协商机制也在健全和制度化，基层民主实践中的协商机制正在规范化和制度化。比如，在浙江发源于基层的“民主恳谈”制度，就已经与人大的议事制度和监督制度结合，形成一套比较规范的程序与制度，并且现在已经初步运用到了市一级的重要公共事务当中，比如进入了部门预算程序，党内酝酿决定重要事项也规定要进行恳谈形式的协商。目前，这种新的民主实践形式在浙江省的范围内正在逐步推广展开。
一个实行民主政治的国家采取什么样的民主形式，主要取决于这个国家所处的社会发展阶段，社会面临的主要任务以及国际环境，同时还会在一定程度上受到这个国家历史文化传统的影响。这些都是一个国家的国情中的基本因素。发展民主政治要从国家的基本国情出发这已经是中国社会的主流意识。民主政治可以大致分为选举民主和协商民主。着眼于当今中国的形势与任务，中国实际上选择了协商民主作为发展的重点。这是与当今中国所处的发展阶段联系在一起的。
选举民主，包括竞争性选举作为一种民主形式，其一般价值是不应否认的，我也不认为我们应该永远排斥竞争性选举。但这是抽象地说，如果具体讲，结合中国发展所处的阶段，就要清楚地看到，这不是现阶段，中国民主政治发展的重点。
在中国可以经常听到一句话，说中国正处于现代化建设的关键时期。何谓“关键时期”？这就是人们常说的中国社会正处于发展的“黄金期”，同时又处于矛盾的“凸显期”，应当说，现阶段中国社会发展的主要特征是发展的“黄金期”与矛盾的“凸显期”并存。其实，这也是世界现代化进程的普遍现象，西方发达国家和众多发展中国家都曾经或正在经历的。历史经验表明，竞争性的制度安排实际上并不适合这一时期的社会。以竞选为代表的竞争性的民主制度的主要优点在于表达和选择的相对充分，但其缺点是有强化差别，扩大分歧的效能。在竞争性制度下，竞争各方必须明确和固定自己的利益基础，突出自己对某一社会利益群体的代表性，相应地排斥竞争对手及其代表相应的利益群体。其表现就是各个政治派别以夺取权力为基本价值和目标，相互排斥、相互攻讦，其社会效应就是会在客观上强化本来就存在的社会群体间的利益差别，扩大矛盾。这在台湾，叫做“切割选民”，其结果就是“撕裂族群”。加之，作为竞选结果而经常出现的“赢家通吃”现象，缩小与弥合社会分歧，整合社会利益与促进社会和谐，的确不是竞争性民主制度的“长项”。
在近年来的研究和考察中，我们发现，实际上即使是一些西方发达资本主义国家，在其历史上工业化发展的关键阶段上，竞争性制度安排也曾带来过许多问题，甚至多次被中断。比如，被誉为西方近现代自由民主发祥地之一的法国，1789年大革命以来，一共出现过五个共和国。当年第一共和国变成了第一帝国，第二共和国再次变为了第二帝国，第三共和国差点变成第三帝国，而第四共和国是历史上出名的混乱时期，只有到了上世纪50年代建立的第五共和国，法国的民主政治才最终稳定和巩固下来。法国五个共和国的历史流变，是值得深思的。与法国历史上的类似现象在德国19世纪也出现过。在战后众多的发展中国家实现国家工业化的过程中，这类现象就更是屡见不鲜，呈现出一定的规律性。可见，民主政治发展有一个阶段性的问题，选择具体的民主形式一定要考虑到阶段性条件。进一步讲，在当代发达的、富裕的、相对稳定的和社会共识较多的西方社会当中，竞争性制度安排的弊端还是能够逐步被控制在了一定范围和程度上，但对于那些处于工业化、现代化进程中社会矛盾多发期的发展中国家，这一制度缺陷则表现得十分突出。在我看来，这正是造成当今世界上许多发展中国家一选就乱，社会经常动荡不宁的重要原因之一。
相比较而言，协商民主的长处和优点就十分明显了。协商的前提与基础是参与各方的平等地位，协商的内容是寻求利益的交集，寻求最大“公约数”，协商的作用就在于照顾各方利益，促进共同利益形成和实现。特别是在社会矛盾的多发期、易发期，协商民主有利于调和社会矛盾，有利于求同存异、扩大共识。因此，在我看来，民主协商是最适合现阶段中国社会的民主的形式，协商民主理应成为现阶段中国民主政治发展主要方向和重点。
当代中国的民主政治建设和发展，应以保障人民权利与集中国家权力并举，应与经济社会发展相适应相协调扩大和发展人民权利，应以发展协商民主为重点，这是中国民主政治建设的三大基本经验。在实践中，这也形成了推进中国民主发展的三条重要路径。相信依据这样的经验，沿着这样的路径推进，中国民主政治建设的未来充满光明和希望。
（中国社会科学院政治学研究所所长 房宁）