网格化治理：我国基层社会管理的全面创新

编者按：舟山市借鉴现代网格技术，在全市进行了以“网格化管理、组团式服务”为名的基层综合治理改革实验。目前，此项改革已得到了中央巡视组和省委省政府有关领导的热切关注。为此，浙江省委党校副教育长、科研处长吴锦良教授与舟山市委党校组成联合调研组，对这项改革进行了深度调研。吴锦良教授认为：舟山市的基层网格化治理是我国基层社会管理的全面创新，它对于全面整合社会管理与服务资源，密切党群干群关系，夯实社会综合治理基础，创建基层社会管理新格局，均具有重要创新意义和普遍推广价值。建议决策层和理论界对此项改革予以深度关注。

伴随着经济的快速发展，各地基层社会矛盾频发已成为我国现阶段的一个显著特征，它对我国传统的基层行政管理体制提出了严峻的挑战，也为各地探索基层社会管理提供了持续创新的动力。从2007年下半年开始，舟山市普陀区先后在桃花镇、勾山街道等地进行“网格化管理、组团式服务”的改革试点，并在试点取得显著成效的基础上，于2008年8月在舟山全市各乡镇、街道推广。目前网格化治理已经成为舟山基层社会管理的新平台，成为党员干部联系群众的新载体，更成为化解基层社会矛盾的总抓手。

一、舟山市网格化治理的主要做法和特点

舟山市的网格化治理是根据“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”要求，从划分基层社会管理的基本单元（网格）着手，通过强化基层服务、实现基层管理重点转移，实现了基层社会管理全面创新。其主要做法是：

1、在城乡社区全面建立基层治理“网格”，实现基层管理服务“横向到边、纵向到底”全覆盖。在计划经济时代，我国城乡居民都被纳入一定的“单位”之中，“单位”包揽的基层社会管理与服务的全部事务。随着单位体制的消解和社区居民从“单位人”向“社会人”的转变，基层社会管理与服务的主体缺位问题日益显现：社区居民遇到的形形色色自身无法解决的问题，既不能像以前那样找“单位”予以解决，也不清楚乡镇（街道）中究竟该由谁来负责。基层社会管理与服务的“空白地带”由此产生了。而正是在这个管理服务的空白地带上，滋生着各种各样的基层社会矛盾和冲突，对党和政府的执政能力提出了新的挑战。解决基层社会管理的“主体缺位”、清除基层管理与服务的“空白地带”，是舟山市推出“网格化治理”的一个重要出发点。

2008年8月，在普陀区桃花镇、勾山街道等地试点的基础上，舟山市全面推开“网格化管理、组团式服务”工作。网格化治理的第一步，是在乡镇（街道）管辖区以下划分基层治理网格。网格划分的总体原则是：有利于党委、政府的管理服务职能覆盖到社区，延伸到网格；有利于网格服务团队上门调查、面对面服务、包干负责，以形成覆盖城乡、条块结合的市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级体系，提高基层综合治理水平。各地从实际出发，根据社区所辖范围、村域分布特点、人口数量、居住集散程度、群众生产生活习惯等情况，结合各乡镇、街道、社区党员干部和相关单位工作人员数量合理设置网格。网格范围大小不搞一刀切，渔农村一般以100—150户组成一个网格，城市社区则适当扩大。截至2008年底，舟山市已建立2430个基层治理网格，实现了基层服务管理“横向到边、纵向到底”，网格服务团队“走村入户全到位、联系方式全公开、反映渠道全畅通、服务管理全覆盖”，确保了“每一寸土地都有人管，每一项任务都有人落实。”从而在组织体系上解决了基层管理与服务中“主体缺位”和 “管理真空”问题。

2、以乡镇（街道）干部、社区工作者、民警、教师、医生和志愿者为网格团队成员，以摸清网格“家底”为基础，建立起基层社会管理服务新体系。网格仅仅是基层公共服务与管理的组织载体，网格化治理的核心是服务与管理，对网格内居民提供服务与管理的主体是网格服务团队。舟山市对每个网格都配备了一支服务团队，网格团队对网格内的居民提供全方位的管理与服务。每个网格团队由1-2名乡镇（街道）机关干部、1-2名社区干部、1名医护人员、1名教师和1名民警组成。各县（区）在市委统一要求的基础上，立足基层群众所需，因地制宜地将渔农科技人员、乡土实用人才、文艺骨干充实到网格团队中。到2008年底，全市网格团队服务人员达13565人，其中县（区）干部772人，乡镇（街道）干部2479人，社区干部2011人，普通党员、医务工作者、片区民警、教师、渔农科技人员和乡土实用人才8303人。服务团队的任务，是对所管理服务的群众进行至少每年两次的走访，将每一网格中所有居民的家庭状况、住房、就业、计生、优抚救助、党建群团、医疗、教育、土地承包等信息资料输入网格化信息管理系统，并通过多种方式及时收集和处理自己“责任区域”中的问题，主动帮助协调解决群众反映的问题和困难。通过网格团队建设，全市实现了对社区群众管理服务的信息化、精细化和快速回应群众意见的长效机制，形成了新形势下基层社会管理服务的新体系。

3、以强化公共服务为突破点，全面、及时回应群众要求，实现基层管理的重心前移和重点转移。舟山网格化治理的一个重要特点是：以“为民、惠民、便民”为宗旨，以“网罗民声、了解民情、化解民忧”为手段，以“得人心、暖人心、稳人心”为目标，全面及时回应群众要求，最大限度地解决基层群众的各种实际问题。以普陀区桃花镇为例，该镇在2008年上半年先行试点，在半年时间中，全镇服务团队向每户居民发放“网格化管理，组团式服务”联系卡，方便群众及时反映问题，并定期将各种情况汇总后报镇网格化管理领导小组办公室进行分类、汇总、梳理，再提交党政班子讨论并提出解决办法、措施，由分管领导作出反馈意见交付部门人员加以解决和答复。半年中全镇各服务团队就累计下村走访达450余次，走访群众5800余户，入户率达到98.4%，收集到就业、救助、失地农民养老保险、住宅、交通、环卫等群众意见建议152条，及时答复和解决了123条，解决率达80.9%。截至2008年底，舟山全市网格服务人员已走访家庭306588户，占全部家庭户的83.9%，征集意见、建议11616条，解决问题8089个。通过网格团队全面、深入、细致的管理与服务，网格化治理真正实现了“寓管理于服务之中”的要求：通过网格团队对“责任区域”内居民及时提供全方位的服务，使基层管理重心从“事后处置”向“事前预防”环节前移，基层管理重点实现了从社会防控向基层服务转移。

4、将传统的联系包干责任制度与现代信息网络技术结合起来，拓展电子政务功能，建立起公共服务与管理的新型信息化平台。我国基层社会管理中较为普遍的一个做法是机关干部分片联系、责任包干的制度。如治安工作联系包干、卫生工作联系包干、计划生育工作联系包干、重点信访户联系包干、归正人员联系包干、重点环境隐患问题联系包干、重点困难户联系包干、消防安全联系包干等等——几乎各条线上均有不同形式的机关干部、骨干分子分片联系、责任包干的制度。从某种意义上说，网格化治理是我国传统的干部联系包干制度的新发展，这个“新”主要体现在两个方面：第一，将传统的联系包干制度网状化、普遍化、制度化。各条线的联系包干制度具有分割性、临时性、局部性等特点，不同地方、同一地方的各条线上做法不一、差异很大，更没有使之上升到基层管理制度化的水平。舟山网格化治理使联系包干责任制度“横向到边、纵向到底”，实现了联系包干的网状化、普遍化和制度化，并建立健全了联系包干责任制度的长效机制。第二，用现代信息网络技术改造联系包干制度，全面提升了联系包干制度的技术含量，提高了干部联系包干和承担责任的能力水平。舟山市结合“网格化管理、组团式服务”的需要，充分利用了现代信息网络技术，开发了一个强大的网格化管理信息系统。该系统包括基础数据、服务办事、短信互动、工作交流和管理系统五个模块。“基础数据”属于内网，录入了网格内居民的家庭基本情况和个人基本情况等信息，包括居民的家庭人员、住房、就业、计生、优抚救助、党建群团、医疗、教育、土地承包、遵纪守法等信息资料，把分散、孤立的信息进行汇总整理，建立数据库，并注重信息的日常收集积累和维护更新，使政府可以动态掌握、全面了解群众的实际情况，提高管理服务的精细化、动态化水平。“服务办事”属于外网，系为全体网格居民开放的一个网上办事平台，也是政府有关部门为网格居民提供服务的协作平台。“短信互动”是网格服务团队、政府有关部门与网格居民之间的短信互动平台，居民可以随时、及时与网格服务团队成员沟通、反映情况；政府有关部门与网格团队可以及时将有关信息发送网格居民。“工作交流”是网格团队成员和机关工作人员就网格化管理进行工作交流的平台。网格团队成员可以通过这一平台发表“民情博客”，记录服务联系群众的经验做法、心得体会、难点疑点、意见建议等，促进信息互通、经验共享、困难互帮，提高彼此管理服务水平。强大的网络信息平台连通到每一个社区、每一个网格成员，在基层管理服务上实现了一口受理、一网协同，不仅拓展了电子政务的功能，更是全面有效地改变了政府的管理服务理念和方式。

5、整合“条块”公共服务资源，实现网格化治理与现有行政管理的无缝对接。与现有行政管理体制有机结合，实现政府管理服务各项工作与网格化治理的无缝对接，这是舟山网格化治理的又一重要特点。网格化治理主要通过以下方式整合公共服务资源：第一，整合党政机关不同部门的工作与信息平台，实现公共服务与管理资源的优化配置和信息共享。网格化治理的管理信息系统整合了市属各部门的局域网和数据库，提高了信息的共享水平，成为综合性、集成式的社会管理服务信息平台。同时，借助网络技术还实现了各部门相关工作的衔接和协同。第二，将条条块块各项管理服务工作整合到网格化治理体系之中。舟山市委市政府明确要求各县区、各部门、各街道乡镇要把本地、本部门开展的管理服务活动与“网格化管理、组团式服务”工作有机结合起来，以“网格化管理、组团式服务”为统领，强化条块协同，整合公共管理服务资源，使有限的公共资源发挥最大效能。以勾山街道为例，近几年来，该街道先后开展了党员联系和服务群众、“干部听民声、共说连心话”、农村基层五支队伍建设[1]、农村老干部队伍建设和农村党员星级管理等一系列活动，解决了一些事关民生的实际问题，取得了较好的成效。“网格化管理、组团式服务”开展以来，该街道把这些活动全部融入到“网格化管理、组团式服务”工作体系之中，充分利用和整合各个载体的资源优势，从而使为民服务更全面、惠民机制更长效。第三，实现“上面千条线”与“基层一张网”之间的有机衔接。原有基层社会管理体制被基层干部形象地概括为“上面千条线、下面一根针”，在这种压力型体制下，条条各自为政、乡镇街道疲于应付、不堪重负，导致一些基层干部眼睛向上，甚或欺上瞒下。舟山网格化治理不仅实现了条条之间的协同，还使“上面千条线”汇聚于“基层一张网”之中，通过一网式服务实现了条条与块块之间的无缝对接。

6、加强组织体系建设，健全管理制度，建立基层“网格化治理”的长效机制。作为基层社会管理与服务的体制创新，网格化治理的有效运行离不开领导与组织保障。舟山在市一级成立了“网格化管理、组团式服务”工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室下设五个小组：①综治平安组，由市委政法委负责；②团队管理组，由市委组织部负责；③城区工作组，由市民政局负责；④渔农村工作组，由市渔农办负责；⑤技术保障组，由市府办（市信息中心）负责；县（区）/乡镇（街道）及社区也要成立相应领导机构，从而建立起市、县（区）、乡镇（街道）、社区、网格五级体系。（见下图）

市工作领导小组

区县工作领导小组

办公室

区县工作领导小组

镇街工作领导小组

社区党组织

网格团队

综治组、管理组、城区组

渔农村组、技术保障组

领导小组

督导小组

（网格化治理领导与组织系统）

二、舟山市网格化治理取得的成效

舟山市全面推行“网格化管理、组团式服务”近一年来，已经取得了令人欣喜的成效。

1、夯实了维稳工作的群众基础，创新发展了“枫桥经验”，有效保障了社会的和谐稳定。舟山“网格化管理、组团式服务”从依靠群众、联系群众、服务群众着手，畅通了群众诉求渠道，抓住了维稳工作“强基层、打基础”这个重点，从源头上夯实了维稳工作的群众基础。这是对“枫桥经验”中“依靠群众”、“加强源头控制”、“化解矛盾在基层”、“事前工作机制”等做法的发展与创新，或者说，网格化治理是在传统的“枫桥经验”中注入了信息网络技术等新的元素，并使之与上级党委政府的中心工作紧密结合，从而有效保障了社会的和谐稳定。

2、拓宽和巩固了干部联系群众的渠道，促进了干部作风的转变和党群干群关系的根本性改善。网格团队成员的主要工作是经常性深入群众，走访联系，了解民情。在日常走访中，群众总会提出各种各样的问题和建议，要求政府帮助解决。在遇到群众急需解决的问题时，网格团队成员竭其所能、及时给予帮助解决——这是网格团队的重要职责，也是基层群众对“网格化管理、组团式服务”体会最多、感受最深的地方。由于群众反映意见和问题的渠道畅通了，与群众利益关系密切的一些民生问题逐步得到解决了，群众也开始真正把基层党员干部当作了自己的知心朋友，党群干群关系由此变得更加密切和融洽。

3、强化了条块协同，整合了各种社会管理资源，提升了党委政府的管理水平和执政能力。我国地方政府条块关系的一个基本问题是：上级不同管理部门（条条）之间缺乏沟通协作，导致各自为政或政出多门，社会管理资源处于分散状态，不能得到有效整合和充分利用。网格化治理的一个突出成效，是借助这个新型的组织与管理系统，成功地将各县区、各部门、各街道乡镇的各种条块资源有机整合起来；在各乡镇、街道和城乡社区，“一网式管理与服务”不仅已成为基层社会管理的中心工作，而且是基层各项工作的统领。网格化治理已经成为舟山市各项工作之“纲”。提纲挈领、纲举目张，以网格化治理统领各项工作，整合管理资源，强化条块协同，这使得地方党委政府的管理水平和执政能力得到显著提高。

4、促进了基层党建与党委政府中心工作及基层群众工作的紧密结合，为新时期基层党建工作提供了抓手、创新了载体、明确了方向。新时期加强基层党建的需要是网格化治理形成发展的一个重要动因；把基层党组织和党员干部的工作重心转移到为群众提供优质高效的服务上来，以进一步密切党群干群关系，为地方经济发展和社会稳定提供坚实的组织保证、奠定广泛的群众基础，这是“网格化管理、组团式服务”形成发展的思想指引。在这一思想的指导下，各级党委、组织部门、社区党组织、网格党小组成为“网格化治理”的主要领导力量和组织保障，基层党组织的各项活动被有效纳入到“网格化管理、组团式服务”的活动框架之中，而广大党员干部则成为网格服务团队的核心力量。由此不难理解：网格化治理促进了基层党建与党委政府中心工作及基层群众工作的紧密结合，为新时期基层党建工作提供了抓手、创新了载体、明确了方向。

5、实现了基层社会治理“从管理到服务”的重点转移，给“服务型政府建设”注入了具体、丰富的内涵。我们在勾山街道调研时，街道党工委书记刘明永说：推行“网格化管理、组团式服务”，关键是要为群众服务提供更好的服务；只要服务到位了，其它管理问题也就迎刃而解了。这一认识已成为舟山市基层干部的一种共识。在实践上，网格化治理的重点在于为群众提供各类具体的公共服务，它推动基层政府实现了从管理到服务的工作重点转移，它用具体丰富的基层服务诠释了“寓管理于服务之中”的内涵，它也给“服务型政府建设”提供了一个基层样板。

三、网格化治理的创新意义和推广价值

管理理念的发展与管理技术的突破是基层社会管理创新的不竭源泉。基于管理理念和技术的突破，舟山“网格化管理、组团式服务”在社会管理理念、管理方式、管理手段、服务内容和组织结构等方面进行了全面创新，它创造了我国基层社会管理的新模式。它是“枫桥经验”的新发展；它密切了党群干群关系，锻炼了干部，提高了基层干部做好新时期群众工作的能力；它夯实了维稳工作的群众基础，强化了条块协作关系，切实提高了地方综合治理的能力和水平；它有机整合了党和政府的各种执政资源，全面提升了地方党委政府的执政能力。

舟山网格化治理对于其他地方的基层社会管理和党的建设，均具有重要的借鉴意义和推广价值。为此，我们建议：

第一，成立基层网格化治理专门研究组织，加强对网格化治理的综合研究，深化对网格化治理的理论认识和对“舟山经验”的提炼总结，并在操作层面不断完善网格化治理的具体实施方法。

第二，在总结提炼“舟山经验”的基础上，将网格化治理在全省其它县市逐步推广，借以全面推进“党委领导、政府负责、公众参与、社会协同”这一社会管理新格局的形成和发展，使网格化治理成为现阶段我国基层管理的新样板。

第三，将基层各项工作（包括基层综合治理、党的建设、社区建设、电子政务建设、服务型政府建设、党员干部能力建设等）全面纳入到网格化治理的体系之中，使之成为现阶段整合和改进党委政府各项社会管理工作的新平台，成为党员干部密切联系群众的新载体，成为我国基层和谐稳定的总抓手。

（调研组负责人、本文执笔：吴锦良，省委党校副教育长、科研处长，“科学发展观与浙江发展研究中心”教授；调研组成员：舟山市委党校副校长孙建军、科研处长汪凌云、行政管理教研室副主任丁友良。）